中國(guó)地方ZF行政支出的簡(jiǎn)要實(shí)證分析

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中國(guó)地方政府行政支出的簡(jiǎn)要實(shí)證分析
[tr][td]【原文出處】西北大學(xué)學(xué)報(bào)：哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版[/td][/tr]
[tr][td]【原刊地名】西安[/td][/tr]
[tr][td]【原刊期號(hào)】20106[/td][/tr]
[tr][td]【原刊頁(yè)號(hào)】124～131[/td][/tr]
[tr][td]【分 類 號(hào)】D01[/td][/tr]
[tr][td]【分 類 名】公共行政[/td][/tr]
[tr][td]【復(fù)印期號(hào)】201103[/td][/tr]
[tr][td]【英文標(biāo)題】An Empirical Study on the Administrative Expenditure of Chinese Local Government[/td][/tr]
[tr][td]【標(biāo)題注釋】基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重大項(xiàng)目“中國(guó)模式研究”(09&ZD001)，“中央與地方政府關(guān)系”分課題部分研究成果。[/td][/tr]
[tr][td]【文章日期】2010-07-11[/td][/tr]
[tr][td]【作 者】楊宇立/孫迪[/td][/tr]
[tr][td]【作者簡(jiǎn)介】楊宇立，男，江蘇南京人，上海社會(huì)科學(xué)院經(jīng)濟(jì)研究所教授，博士生導(dǎo)師，從事公共經(jīng)濟(jì)與管理、轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)學(xué)研究，上海 200020；孫迪，西北大學(xué)公共管理學(xué)院，陜西 西安 710069[/td][/tr]
[tr][td]【內(nèi)容提要】通過(guò)梳理統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，著力進(jìn)行以下工作：首先解釋導(dǎo)致2007年“行政管理費(fèi)”消失的新統(tǒng)計(jì)分類，盡可能厘清公權(quán)力機(jī)構(gòu)“行政支出”的統(tǒng)計(jì)標(biāo)準(zhǔn)。在此基礎(chǔ)上擴(kuò)展既有的實(shí)證研究視角，增加了行政支出對(duì)GDP的占比數(shù)，以及各地人均行政支出負(fù)擔(dān)等實(shí)證研究指標(biāo)，形成初步結(jié)論。通過(guò)計(jì)算導(dǎo)致地方政府行政支出合理上升的部分?jǐn)?shù)額，進(jìn)而指出導(dǎo)致地方政府行政支出不合理上升的某些制度性因素。[/td][/tr]
[tr][td]【摘 要 題】行政管理[/td][/tr]
[tr][td]【英文摘要】This paper studies the following aspects, which is based on the statistical data. Firstly, interpret the new statistical classification which leads to stop using "administrative management costs" in 2007; clarify the statistical standard of administrative expenditure of public power Institutions; expand the existing perspective of empirical study, as well as add some index of empirical analysis, such as administrative expenses/GDP, per administrative expenses, and so on; analyze some reasonable date of the rising administrative expenses of local government and some unreasonable institutional factors.[/td][/tr]
[tr][td]【關(guān) 鍵 詞】統(tǒng)計(jì)分類/行政管理費(fèi)/行政支出/一般公共服務(wù)
    statistical classification/administrative management costs/administrative expenditure/common public service[/td][/tr]
[tr][td]【正 文】
    中圖分類號(hào)：C939 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A 文章編號(hào)：1000-2731(2010)06-0124-08
    修回日期：2010-09-26
   
    圖1 中國(guó)行政管理費(fèi)與GDP、財(cái)政支出增幅比較(倍)
    資料來(lái)源：根據(jù)中國(guó)統(tǒng)計(jì)局：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2007》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社2007年相關(guān)數(shù)據(jù)計(jì)算得出。
    從2007年起，“行政管理費(fèi)”開(kāi)始淡出中國(guó)官方的統(tǒng)計(jì)科目，代之以與國(guó)際接軌的“一般公共服務(wù)”。然而中國(guó)一般公共服務(wù)大類下設(shè)的款項(xiàng)并不包括公共秩序與安全(以下簡(jiǎn)稱“公共安全”)，這給測(cè)算所有公權(quán)力機(jī)構(gòu)行政管理成本的努力帶來(lái)了新的挑戰(zhàn)。本文擬在厘清統(tǒng)計(jì)口徑的基礎(chǔ)上，對(duì)中國(guó)地方政府行政支出水平進(jìn)行簡(jiǎn)略的實(shí)證研究。
    一、統(tǒng)計(jì)口徑與基本概念
    近年來(lái)，中國(guó)學(xué)者對(duì)于截止2006年的“功能性行政管理費(fèi)”支出從1998年的1 600億元猛增到7 571億元的合理性，提出了強(qiáng)烈質(zhì)疑，但政府“認(rèn)賬”的部分僅為“財(cái)政支出項(xiàng)目”下支出的3 352億元。[1](P281-286)，還不及功能性項(xiàng)目支出的一半。民間質(zhì)疑的主要依據(jù)如圖1所示。(請(qǐng)注意是倍比關(guān)系而不是百分?jǐn)?shù)的增長(zhǎng)。)
    根據(jù)圖1的曲線，財(cái)政功能性行政管理費(fèi)明顯增加于1998年以后，它不但“跑贏了”GDP的增長(zhǎng)，更將迅猛增加的財(cái)政支出遠(yuǎn)遠(yuǎn)甩在了身后。對(duì)此，中國(guó)財(cái)政部對(duì)于2007年以前行政管理費(fèi)所持的立場(chǎng)請(qǐng)參閱以2006年為例的表1。
   
    表1實(shí)際上展示了兩個(gè)“行政管理費(fèi)”：最后的合計(jì)數(shù)即為原來(lái)財(cái)政功能性支出的廣義行政管理費(fèi)，而第一列的數(shù)據(jù)是2007年以后改稱“一般公共服務(wù)”的狹義行政管理費(fèi)——只包括政府機(jī)構(gòu)一家的總費(fèi)用。這個(gè)分歧與2007年以后更新的統(tǒng)計(jì)口徑直接相關(guān)，因此有必要“從腳開(kāi)始”解釋。
    根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行教科書的定義，行政支出是財(cái)政用于國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)、行政管理機(jī)關(guān)和外事機(jī)構(gòu)行使職能所需的費(fèi)用[2]。參照國(guó)際相關(guān)統(tǒng)計(jì)口徑在中國(guó)的表述和語(yǔ)義，行政支出覆蓋的范圍包括：政府行政管理機(jī)關(guān)，公檢法司和武警，外交外事支出等三大部分。但在此基礎(chǔ)上涉及的諸多統(tǒng)計(jì)口徑問(wèn)題仍需作以下最低限度的簡(jiǎn)略說(shuō)明。
    基于地方政府行政支出的視角，在表1中應(yīng)首先剔除屬于中央政府主權(quán)行為的對(duì)外援助。而根據(jù)我國(guó)現(xiàn)行的政府管理體制，省市級(jí)地方政府的外事活動(dòng)費(fèi)用都在政府屬下“外辦”的業(yè)務(wù)經(jīng)費(fèi)下列支，它不構(gòu)成獨(dú)立于政府行政管理的支出；其次，表1下注對(duì)所謂“其他部門事業(yè)費(fèi)”的范圍有明確說(shuō)明，即財(cái)、稅、審、統(tǒng)計(jì)部門都屬于地方政府的下轄機(jī)構(gòu)，也不構(gòu)成一個(gè)獨(dú)立的統(tǒng)計(jì)分類；最后，公檢法司系統(tǒng)的支出占狹義行管費(fèi)的2/3，在新統(tǒng)計(jì)口徑下被歸于與國(guó)際通行的“公共安全”大項(xiàng)下。進(jìn)一步的，武警經(jīng)費(fèi)由中央和地方政府分?jǐn)�，邊防武警由中央政府�?fù)責(zé)，駐各地的武警、包括消防武警服務(wù)于地方安全，應(yīng)由地方政府在公共安全大類列支。
    綜上述，根據(jù)新的統(tǒng)計(jì)口徑，地方政府的行政支出是由“一般公共服務(wù)”和“公共安全”兩個(gè)大類相加形成的數(shù)值。由此產(chǎn)生的新問(wèn)題是，如此界定地方政府的行政支出，其與國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)存在哪些沖突？
    根據(jù)OECD編制、聯(lián)合國(guó)統(tǒng)計(jì)司發(fā)布的《政府職能分類》，以及國(guó)際貨幣基金組織發(fā)布的《政府財(cái)政統(tǒng)計(jì)手冊(cè)2001》，地方政府的行政支出包括一般公共服務(wù)和公共安全兩大類，后者與中國(guó)的統(tǒng)計(jì)口徑已基本一致，分歧主要集中在前者——國(guó)際通行的一般公共服務(wù)大類里還包括“公共債務(wù)操作”(債務(wù)付息支出)這個(gè)款目。對(duì)于本文命題來(lái)說(shuō)，將政府舉債的付息部分計(jì)入行政成本顯然不合理。因此，在計(jì)量各級(jí)政府行政支出的實(shí)證研究時(shí)，債務(wù)付息項(xiàng)目應(yīng)予以剔除。比如，國(guó)家審計(jì)局2009年度報(bào)告披露，中國(guó)僅18個(gè)省、16個(gè)市和36個(gè)縣“本級(jí)政府性債務(wù)”金額就達(dá)2.79萬(wàn)億元[3]。付息總額必定是一個(gè)龐大的數(shù)字，但它畢竟與政府的行政工作效率沒(méi)有關(guān)系。再比如印度的債務(wù)負(fù)擔(dān)較重，在2007年12.86萬(wàn)億盧比的財(cái)政總支出預(yù)算中，利息支出2.53萬(wàn)億盧比，占財(cái)政支出的1/5強(qiáng)①，人們?cè)跄芗由线@筆支出來(lái)評(píng)估印度政府的行政效能呢？
    在中國(guó)的統(tǒng)計(jì)口徑向國(guó)際標(biāo)準(zhǔn)靠攏的過(guò)程中，《2007年政府收支分類科目》具有里程碑意義——將政府開(kāi)支的統(tǒng)計(jì)按照國(guó)際通行的規(guī)則分為16個(gè)一級(jí)科目②。而這個(gè)時(shí)間節(jié)點(diǎn)意味著，2007年前后的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)沒(méi)有前后一致的可比性。除此之外，還有幾個(gè)需要解釋的統(tǒng)計(jì)口徑問(wèn)題。
    第一，中外對(duì)“地方政府”概念理解的差異很大，西方國(guó)家基于“政府是集體行動(dòng)的工具”[4]，將五花八門、形式繁雜的自治組織都納入地方政府的范疇，形成“鄰里政府”“學(xué)區(qū)政府”“私營(yíng)監(jiān)獄”等“百納被”模式[5]。與之相比，中國(guó)的村委會(huì)、居委會(huì)、行業(yè)協(xié)會(huì)、商會(huì)等民間自治組織都不在正式的政府序列里。這個(gè)差異曾經(jīng)嚴(yán)重影響了中外行政成本橫向比較的統(tǒng)計(jì)精度。但近年來(lái)問(wèn)題有了緩解——由于財(cái)政增收，許多基層政府都向村委會(huì)、居委會(huì)撥付一定數(shù)額的補(bǔ)助性工作經(jīng)費(fèi)并記錄在案。
    第二，目前國(guó)內(nèi)評(píng)估政府管理成本，大多采用行政支出占財(cái)政支出比重的分子/分母式計(jì)算方式，該方法兼有簡(jiǎn)單實(shí)用和相對(duì)粗糙的特點(diǎn)，因?yàn)榉肿雍头帜付加锌赡馨l(fā)生因年而異的變化。就行政支出而言，“瓦格納法則”被實(shí)證為普遍有效③，但就各國(guó)地方政府的實(shí)際情況來(lái)說(shuō)，當(dāng)政府動(dòng)用財(cái)政資金推動(dòng)投資增長(zhǎng)時(shí)，它便會(huì)立即“擠壓”行政支出對(duì)財(cái)政支出的占比數(shù)。同理，如果中國(guó)各級(jí)政府為保障公民“工具性權(quán)利”的財(cái)政投入達(dá)到發(fā)達(dá)國(guó)家的水平④，則行政對(duì)財(cái)政的占比將立即下降一半。而作為分母的財(cái)政收支也很容易受到經(jīng)濟(jì)周期、自然災(zāi)害、國(guó)際市場(chǎng)波動(dòng)等因素的影響，進(jìn)而改變行政支出對(duì)財(cái)政支出的比重。比如，為應(yīng)付國(guó)際金融危機(jī)，中國(guó)政府加大財(cái)政支出力度，使全國(guó)行政支出對(duì)財(cái)政的比重從2007年的22.5％降至2008年的20.4％，但這與行政效率的提高與否是沒(méi)有關(guān)系的。為了擺脫此類計(jì)算方法的局限，行政支出對(duì)數(shù)值更大的GDP的占比數(shù)也應(yīng)被歸入研究視野，因?yàn)楹笳咧荚诿枋鱿鄬?duì)于特定的財(cái)富產(chǎn)出，政府的花費(fèi)是多少。
    目前在中國(guó)地方政府行政支出的統(tǒng)計(jì)中還存在兩個(gè)不可輕視的問(wèn)題，一是在財(cái)政轉(zhuǎn)移支付下?lián)艿膶ｍ?xiàng)資金當(dāng)中，實(shí)際上有一部分被地方政府用于行政支出，存在類似“拆東墻補(bǔ)西墻”的機(jī)制，成為公認(rèn)的“統(tǒng)計(jì)死角”；二是統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)的真實(shí)性。各地方政府往往樂(lè)于宣傳涉及民生項(xiàng)目的開(kāi)支、增支，同時(shí)又精于掩飾真實(shí)的行政成本，以至許多地方政府的財(cái)政預(yù)算方案“外行看不懂，內(nèi)行說(shuō)不清”。作為證據(jù)之一，民調(diào)顯示，受訪者對(duì)國(guó)家部委網(wǎng)站滿意度為66.5％，對(duì)省、地、縣及以下政府網(wǎng)站的滿意度分別為18.4％、12.1％、2.8％[6]�？芍^一級(jí)不如一級(jí)。據(jù)悉，2010年5月26日國(guó)家統(tǒng)計(jì)局、監(jiān)察部、司法部聯(lián)合發(fā)文，將在全國(guó)范圍開(kāi)展統(tǒng)計(jì)執(zhí)法大檢查。
    二、中國(guó)省級(jí)地方政府行政支出的統(tǒng)計(jì)與析義
    1.行政支出分別占財(cái)政支出、GDP的比重。根據(jù)上述新的統(tǒng)計(jì)口徑，我們根據(jù)各省級(jí)地方政府2008年的相關(guān)原始數(shù)據(jù)，計(jì)算出當(dāng)年行政支出對(duì)財(cái)政支出、行政支出對(duì)GDP百分比，制成圖2。
    圖2表明，各省級(jí)地方政府都在努力使本地行政支出對(duì)財(cái)政支出的百分?jǐn)?shù)離25％的“紅線”稍遠(yuǎn)一點(diǎn)。如眾所知，行政對(duì)財(cái)政占比過(guò)高不是光彩的記錄。在統(tǒng)計(jì)紀(jì)律還比較松弛的情況下，地方政府只需將少數(shù)實(shí)際用于行政支出項(xiàng)目轉(zhuǎn)為專項(xiàng)支出，就能將這個(gè)比數(shù)降低幾個(gè)百分點(diǎn)，不是這樣嗎？然而，倘若各省級(jí)地方政府普遍地這樣操作，那么，等比例操作的結(jié)果仍能為人們提供以下有價(jià)值的信息。
    第一，西藏自治區(qū)行政對(duì)財(cái)政的百分比保持在并不顯眼的24.7％的水平，但2008年西藏的GDP總共只有396億元，財(cái)政支出卻高達(dá)381億元，似乎GDP全部被轉(zhuǎn)移為稅收，這是不可能的，西藏的人均財(cái)政支出為13263元，僅落后于上海13736元。眼下，中國(guó)只有西藏地區(qū)的行政支出占GDP的比重超過(guò)了兩位數(shù)，達(dá)到23.79％的驚人水平，比位列第二的青海(9.34％)高出14.4個(gè)百分點(diǎn)。這個(gè)理論上不可能的數(shù)據(jù)只有一種合理解釋，即西藏從中央政府和發(fā)達(dá)地區(qū)獲得了相當(dāng)慷慨的轉(zhuǎn)移支付。
    第二，圖2的右圖顯示了對(duì)左圖的有益補(bǔ)充。最直觀的結(jié)論包括：(1)行政對(duì)GDP占比較高(超過(guò)5％)的省區(qū)大多為西部經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，依次為青海(9.34％)、貴州(7.57％)、新疆(5.88％)、云南(5.68％)、寧夏(5.61％)、甘肅(5.43％)、海南(5.35％)；(2)或者可以反過(guò)來(lái)說(shuō)，給定全國(guó)行政支出的平均水平，正是較小的GDP基數(shù)抬升了上述地方政府行政支出的百分?jǐn)?shù)。
    第三，在四個(gè)直轄市當(dāng)中，京、津、滬是傳統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)。原始數(shù)據(jù)證明，京、津、滬的城鄉(xiāng)居民收入平均差距比較小，然而較小的城鄉(xiāng)差距是否構(gòu)成相對(duì)較低行政對(duì)財(cái)政比數(shù)的直接原因，目前還很難形成定論。不過(guò)上海市行政支出對(duì)財(cái)政支出13.4％的比數(shù)不但比京、津的18.2％和18.6％少了約5個(gè)百分點(diǎn)，與發(fā)達(dá)國(guó)家的平均水平也只差約3個(gè)百分點(diǎn)。
    第三，廣東省和浙江省行政支出對(duì)財(cái)政支出占比分別為27％和25.9％，分居冠、亞軍的位置，越過(guò)了25％的關(guān)口。對(duì)此應(yīng)如何評(píng)價(jià)？我們認(rèn)為，在這個(gè)問(wèn)題上批評(píng)廣東和浙江是非常不公平的。相反，人們應(yīng)當(dāng)贊揚(yáng)這兩個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)省份誠(chéng)實(shí)的勇氣。因?yàn)榕c這種勇氣相比，多數(shù)省份、特別是市縣級(jí)地方政府在向納稅人晾曬財(cái)政支出賬本時(shí)，還保持著絕對(duì)意義上絕對(duì)敏感和文過(guò)飾非的心態(tài)。
   
    圖2 各省行政支出占財(cái)政支出(左)、行政支出占GDP(右)百分比
    注：鑒于西藏經(jīng)濟(jì)的特殊性，右圖剔除了西藏的數(shù)據(jù)，原因請(qǐng)參閱文字解釋。
    資料來(lái)源：中國(guó)統(tǒng)計(jì)局：《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2009》，中國(guó)統(tǒng)計(jì)出版社2009年。
    2.行政支出總額與人均行政支出。僅僅觀察行政對(duì)財(cái)政的占比數(shù)是一個(gè)有局限的測(cè)量政府行政效能的方式，那么，各地方政府行政支出的絕對(duì)數(shù)或許能提供另一個(gè)有益的補(bǔ)充性視角。以下我們根據(jù)各省行政支出數(shù)額從多到少的排序制成表2。
   
    人們憑經(jīng)驗(yàn)即可知，表2所列各省級(jí)地方政府行政支出的絕對(duì)數(shù)額與各省GDP總量的相關(guān)度極高。這個(gè)結(jié)論也許沒(méi)有多少問(wèn)題，問(wèn)題是僅靠行政支出總額也只能說(shuō)明一種最簡(jiǎn)單的函數(shù)關(guān)系，真正落到公民個(gè)人肩膀上的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)，畢竟是人均行政支出數(shù)額。以下根據(jù)我們的計(jì)算結(jié)果，按從大到小的順序制成各地人均行政支出排序，形成表3。遺憾的是，我們尚不能在人均行政支出額與各地公眾所享受公共服務(wù)的數(shù)量、質(zhì)量之間建立起必要的分析框架。
    在對(duì)表3的解析中，首先應(yīng)剔除人均行政支出高達(dá)3284元的西藏自治區(qū)，原因不再贅述。其次，京、滬兩地人均行政支出遙遙領(lǐng)先，北京為2105元，上海為1845元，都比全國(guó)平均數(shù)963元翻了一番。估計(jì)中國(guó)還有幾十個(gè)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)的中心城市(包括若干地級(jí)市)的人均行政支出(只含戶籍人口)超過(guò)了1800元。除去包括天津在內(nèi)的明星城市，在省級(jí)地方政府當(dāng)中，有兩類省區(qū)的人均行政支出超過(guò)或很接近1000元的關(guān)口。
    一類是經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，比如江蘇(1003元)、浙江(1117元)、廣東(1071元)，只有GDP總額頗高的山東算是個(gè)例外(681元)，估計(jì)與人口基數(shù)較大(9392萬(wàn)人)有關(guān)；另一類是少數(shù)民族地區(qū)，如內(nèi)蒙古(1325元)、青海(1620元)、新疆(1160元)、寧夏(998元)，能夠在宏觀上證明少數(shù)民族地區(qū)的治理成本普遍較高。這與前述行政支出對(duì)GDP的百分?jǐn)?shù)大小排序所顯示的結(jié)論一致。另外，綜合GDP總量、人口等因素看，東北三省的人均行政支出偏高，目前原因不詳。
    在中部和中西部的廣大地區(qū)，一批人均行政支出在500～700元之間的省份，與其綜合經(jīng)濟(jì)實(shí)力大體相當(dāng)，但也可能與現(xiàn)行的稅制安排有一定關(guān)系。比如人均行政支出最少的安徽省只有523元，低于全國(guó)平均水平近一半。該指標(biāo)較低的省份還包括河北(650元)、江西(582元)、河南(579元)、湖北(685元)、湖南(649元)、廣西(665元)、貴州(665元)、甘肅(656元)等。需要特別說(shuō)明，甘肅省到2006年才做到對(duì)機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工工資按月足額發(fā)放。在該財(cái)年，甘肅省財(cái)政收入為294億元，中央政府的各類補(bǔ)助金額總計(jì)達(dá)385億元[7]。根據(jù)我們的調(diào)研，這類信息的可信度還是比較高的。
    中國(guó)正處于“雙重轉(zhuǎn)型”時(shí)期，小看任何一個(gè)領(lǐng)域問(wèn)題復(fù)雜性都會(huì)犯大的判斷上的錯(cuò)誤。在中國(guó)近十幾年的行政支出變化中，絕對(duì)連貫的因素至少有兩個(gè)：(1)隨著財(cái)政增收，行政支出與社會(huì)保障支出的增速都很快；(2)各地經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的程度與各地行政支出水平差異的相關(guān)度很高�？傊�，平均主義地看待中國(guó)地方政府的行政支出水平是不符合實(shí)際情況的。
    三、關(guān)于中國(guó)地方政府行政支出幾個(gè)具體問(wèn)題的思考
    1.哪些因素推動(dòng)了行政支出的合理上升。制度性的因素至少包括，(1)人員增加；(2)公職人員調(diào)資；(3)公檢法部門增支。
    根據(jù)《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒2007》“按行業(yè)分就業(yè)人員數(shù)”欄目下“國(guó)家機(jī)關(guān)、政黨機(jī)關(guān)和社會(huì)團(tuán)體”一欄下的統(tǒng)計(jì)，1978年的人數(shù)為467萬(wàn)人，2002年為1075萬(wàn)人，在其后的“機(jī)關(guān)”統(tǒng)計(jì)口徑下，2006年的數(shù)字為1111.8萬(wàn)人[1](P131)。另?yè)?jù)統(tǒng)計(jì)，2008年全國(guó)公職人員的平均年薪(名義工資)為3.23萬(wàn)元[8]。而在1978年，全國(guó)公職人員的平均年薪即使按千元計(jì)算，即每月80元工資是一個(gè)明顯偏高的估算——各地都有低工資的“以工代干”者。假定人均年薪為千元，僅此一項(xiàng)就構(gòu)成32倍的行政費(fèi)用增支因素，再根據(jù)公職人員數(shù)增加一倍來(lái)推算，就構(gòu)成了64倍的行政費(fèi)增支因素。為什么說(shuō)該增支因素合理？答案是，以1978年公職人員總體素質(zhì)與2006年的情況相比，中國(guó)順應(yīng)了搞現(xiàn)代化建設(shè)必須不斷補(bǔ)充掌握現(xiàn)代知識(shí)的年輕人進(jìn)入公職崗位的要求⑤。
    人們都知道，“文革”時(shí)期最臭名昭著的口號(hào)之一是“砸爛公、檢、法”，不過(guò)“文革”時(shí)期中國(guó)從上到下還一直保有公安機(jī)構(gòu)�！拔母铩苯Y(jié)束以后中國(guó)全面恢復(fù)檢察院、法院系統(tǒng)。2006年中國(guó)公檢法機(jī)關(guān)的開(kāi)支為2174億元，接近“四大班子”加上民主黨派和社團(tuán)經(jīng)費(fèi)的2/3(參見(jiàn)表1)，占同年軍費(fèi)2979億元的2/3以上[1](P281)。假定公安系統(tǒng)的開(kāi)支占去公檢法的一半以上，全國(guó)檢察院、法院的行政支出絕對(duì)數(shù)額也接近千億元之多，這筆支出相對(duì)于1978年地方政府行政管理費(fèi)算得上是從無(wú)到有的增支因素。
    人們很難否認(rèn)公檢法系統(tǒng)存在浪費(fèi)現(xiàn)象，比如有些新建的檢察院、法院辦公樓在當(dāng)?shù)佞Q立雞群，宛如宮殿。但目前地方和基層的公檢法系統(tǒng)的辦案經(jīng)費(fèi)絕對(duì)談不上足裕，在欠發(fā)達(dá)地區(qū)、特別是中西部的基層司法部門，能確保工資按月足額發(fā)放也不過(guò)是近兩年才實(shí)現(xiàn)的目標(biāo)。這些事實(shí)能支持的結(jié)論是，至少公安系統(tǒng)的經(jīng)費(fèi)不足，否則各地不會(huì)出現(xiàn)那么多“協(xié)警”“協(xié)管”。由于全國(guó)范圍內(nèi)涉及公共安全的行政開(kāi)支嚴(yán)重不平衡，許多基層執(zhí)法部門的辦案經(jīng)費(fèi)非常緊張——“罰沒(méi)收入”成為彌補(bǔ)經(jīng)費(fèi)不足的現(xiàn)實(shí)途徑。
    2.哪些因素導(dǎo)致了中國(guó)行政成本的不合理增加。即便人們考慮到各國(guó)的行政組織統(tǒng)統(tǒng)免于經(jīng)濟(jì)組織那般競(jìng)爭(zhēng)，中國(guó)各地行政支出增速過(guò)快的制度性因素也是明擺著的——缺乏公開(kāi)透明的說(shuō)實(shí)話、理細(xì)賬的財(cái)政預(yù)算，以及民意代表具有專業(yè)水準(zhǔn)的認(rèn)真審議。從根本上說(shuō)，陽(yáng)光政務(wù)源于陽(yáng)光財(cái)務(wù)。其中基本的因果關(guān)系是，陽(yáng)光預(yù)算越精細(xì)，預(yù)算約束力越強(qiáng)，“一把手”調(diào)動(dòng)“公款”的隨意性和“膽量”就會(huì)越小。實(shí)踐證明，財(cái)務(wù)“一支筆”制度對(duì)于渡過(guò)財(cái)務(wù)難關(guān)是有一定意義的，而一旦財(cái)力充裕，該制度也很容易成為少數(shù)人浪費(fèi)寶貴公共資金的“幫兇”。
    概括而言，在傳統(tǒng)上中國(guó)政府不大擅長(zhǎng)社會(huì)管理。這在現(xiàn)實(shí)中構(gòu)成了一個(gè)相當(dāng)棘手的問(wèn)題，當(dāng)中國(guó)社會(huì)發(fā)展日益多元化的時(shí)候，以下兩大難題不易輕解：(1)只要政府管理覆蓋社會(huì)管理領(lǐng)域，政府不承擔(dān)無(wú)限責(zé)任才不合邏輯；(2)政府用辦大事的制度去處理很具體、瑣碎的小糾紛和矛盾，行政成本不上升才不合邏輯。典型如，地方政府的一個(gè)官員從北京接回一個(gè)上訪者，直接成本不少于2000元，這還不算最初和最終用于解決問(wèn)題的費(fèi)用。
    3.各地行政支出現(xiàn)狀的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題。由于多種原因，中國(guó)地方政府行政支出的現(xiàn)狀與歷史上的承平時(shí)期多有相似之處，結(jié)構(gòu)性問(wèn)題比較突出。中國(guó)各級(jí)政府的財(cái)力寬松只是近幾年的事情。在世紀(jì)之交的2000年，中國(guó)“拖欠機(jī)關(guān)事業(yè)單位職工工資現(xiàn)象依然突出；一些地區(qū)縣、鄉(xiāng)財(cái)政困難”[9](P47)。當(dāng)年中央財(cái)政向各地方政府撥付的工資性轉(zhuǎn)移支付217億元，較上年增加100％[9](P48)。2000年全國(guó)只有京、津、蘇、魯、粵沒(méi)有赤字縣。云南省到2000年10月底共有62個(gè)縣拖欠工資5.8億元[9](P230)。
    至于目前地方政府行政支出是否充裕的問(wèn)題，答案必定符合各國(guó)的慣例：沒(méi)個(gè)夠，有多少錢都能花出去。曾有西方學(xué)者很刻薄地挖苦公職人員“都是些訓(xùn)練有素的花錢專家……幾乎沒(méi)有人受賺錢的訓(xùn)練”[10]。話糙理不糙，關(guān)鍵是許多人在這個(gè)領(lǐng)域似乎從不缺乏消耗公共資金的辦法和手段，而且無(wú)師自通。
    值得討論的第一個(gè)問(wèn)題是，在改革中被精簡(jiǎn)下來(lái)的人員都到哪里去了，為什么減人不省錢？首先，在中國(guó)經(jīng)濟(jì)體制轉(zhuǎn)型的特定階段，轉(zhuǎn)變政府職能比要求行政機(jī)關(guān)省錢重要得多。1998年的機(jī)構(gòu)改革共減編7.4萬(wàn)人。被精簡(jiǎn)的人員按照“贖買政策”都能獲得“金降落傘”，大都去了隸屬本部委的事業(yè)單位和具有收費(fèi)權(quán)力的行業(yè)協(xié)會(huì)，多數(shù)人的實(shí)際收入是要增加的。
    第二個(gè)值得討論的問(wèn)題是：當(dāng)前中國(guó)行政支出的總體結(jié)構(gòu)如何？長(zhǎng)話短說(shuō)的回應(yīng)也有三句話：(1)下級(jí)比上級(jí)的行政經(jīng)費(fèi)緊張；(2)西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)比東部發(fā)達(dá)地區(qū)的行政經(jīng)費(fèi)緊張；(3)普通公職人員的辦公經(jīng)費(fèi)比領(lǐng)導(dǎo)的經(jīng)費(fèi)緊張。大多數(shù)有行政級(jí)別的事業(yè)單位和國(guó)有企業(yè)也強(qiáng)烈地存在類似情況。
    中國(guó)大多數(shù)公職人員、特別是在基層政府和沒(méi)有實(shí)際權(quán)力部門工作的普通“國(guó)家干部”，他們的收入和待遇相對(duì)一般。從上到下正直、廉潔、磊落的干部也不少。他們對(duì)行政開(kāi)支中存在的問(wèn)題不是沒(méi)有看法，而是沒(méi)有辦法；對(duì)許多具體問(wèn)題既不能說(shuō)，也不能問(wèn)。不過(guò)這樣也有一個(gè)好處，一旦出了問(wèn)題，責(zé)任比較清楚。而此類現(xiàn)象的奧妙恰在于，多數(shù)負(fù)責(zé)人能夠穿越“合理的要求得不到合理滿足，只能用不合理的方式來(lái)滿足”的迷宮而安然無(wú)恙。合理的要求大概包括“保工資、保運(yùn)行”，不合理的方式就很難說(shuō)了，越往基層越有些“八仙過(guò)海，各顯其能”的特征。
    于是又有了第三個(gè)值得討論的問(wèn)題：經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)的地方政府和基層政府，靠什么辦法來(lái)彌補(bǔ)行政支出預(yù)算不足部分或者靜悄悄地壯大實(shí)際行政支出的規(guī)模？實(shí)踐證明，下面的對(duì)策比上面的政策要靈活得多，有些對(duì)策實(shí)屬無(wú)奈，有些做法則無(wú)恥有余。拋開(kāi)那些眾所周知的把戲，有規(guī)模、較普遍的手法主要有以下兩種。
    一是吃空餉。吃空餉的做法不是現(xiàn)代發(fā)明，但在現(xiàn)行政府管理體制下一直很難被杜絕。在改革開(kāi)放的前20年間，經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)吃空餉的現(xiàn)象一直比較嚴(yán)重。比如遼寧省2000年清理“吃空餉”1853人，節(jié)省經(jīng)費(fèi)2667萬(wàn)元[9](P167)。在改革開(kāi)放30年之際，2008年8月1日，安徽省北部的小城碭山縣還成立了一個(gè)名為“碭山縣清理‘吃空餉’工作領(lǐng)導(dǎo)小組”。這個(gè)縣僅僅在自查階段，各單位主動(dòng)上報(bào)存在問(wèn)題的人員就有385名，涉及資金200多萬(wàn)元[11]。再如，山東省10屆人大常委會(huì)第31次會(huì)議披露，自《公務(wù)員法》實(shí)施以來(lái)，山東對(duì)各級(jí)機(jī)關(guān)事業(yè)單位干部職工吃空餉進(jìn)行全面清查，查出虛報(bào)冒領(lǐng)工資單位2360個(gè)，涉及違規(guī)人數(shù)11858人，冒領(lǐng)工資4889萬(wàn)余元[12]。
    二是打?qū)ｍ?xiàng)資金的主意，導(dǎo)致專項(xiàng)資金中一個(gè)可觀比例的實(shí)際用途發(fā)生變異。比較普遍的規(guī)律至少包括四個(gè)要點(diǎn)，(1)專項(xiàng)資金對(duì)各地財(cái)政都是寶貴的資金來(lái)源，來(lái)之不易；(2)專項(xiàng)資金中被用于“挪東墻補(bǔ)西墻”的現(xiàn)象稀松平常；(3)專項(xiàng)資金中實(shí)際被用于行政支出的部分比重不在��；(4)層層截流(留)而且保密性良好。挪用專項(xiàng)資金比較邪乎的事例有，某欠發(fā)達(dá)省從中央爭(zhēng)取到一筆上千萬(wàn)元的扶貧公路專項(xiàng)建設(shè)資金，三弄兩弄，最后落實(shí)在這條公路上的資金只有60多萬(wàn)元。
    總之，中國(guó)地方政府行政開(kāi)支的實(shí)際數(shù)額要大于官方預(yù)算的數(shù)額，人們只要到各地走一走，看一看地方政府新建辦公樓富麗堂皇的程度，對(duì)此就會(huì)有類似的看法。就共性而言，很多欠發(fā)達(dá)地區(qū)的新規(guī)劃實(shí)施都是從當(dāng)?shù)匦姓�和�?zhí)法機(jī)關(guān)辦公樓的落成拉開(kāi)序幕的——有樓就有路，有路要有樹(shù)，隨后賓館、商場(chǎng)、娛樂(lè)設(shè)施、高檔餐廳自然跟進(jìn)，一個(gè)不大不小區(qū)域的面貌很快煥然一新。如果中國(guó)地方政府的公共預(yù)算能達(dá)到公開(kāi)公權(quán)力機(jī)關(guān)新建辦公樓資金來(lái)源和數(shù)額的程度，就能在一定程度上聚集糾錯(cuò)的力量。中央政府和省級(jí)地方政府的財(cái)政預(yù)決算報(bào)告都能上網(wǎng)示眾，與公眾距離最近的基層政府做不到這一點(diǎn)，是無(wú)論如何說(shuō)不過(guò)去的。
    注釋：
    ①印度財(cái)政部.印度財(cái)政統(tǒng)計(jì).2007-2008：24，table 2.1.IMF_GFS數(shù)據(jù)庫(kù).
    ②16個(gè)一級(jí)科目：一般公共服務(wù)、外交、國(guó)防、公共安全、教育、科學(xué)技術(shù)、文化體育與傳媒、社會(huì)保障和就業(yè)、社會(huì)保險(xiǎn)基金支出、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護(hù)、城鄉(xiāng)社區(qū)事務(wù)、農(nóng)林水事務(wù)、交通運(yùn)輸、工業(yè)商業(yè)金融等事務(wù)、其他支出等。
    ③19世紀(jì)柏林大學(xué)教授阿道夫·瓦格納，在考察歐洲、日本、美國(guó)的財(cái)政支出后發(fā)現(xiàn)各國(guó)財(cái)政支出的規(guī)模和政府職能都呈現(xiàn)出不斷增長(zhǎng)的趨勢(shì)。他斷定，隨著經(jīng)濟(jì)進(jìn)步和增長(zhǎng)，公共開(kāi)支增長(zhǎng)的幅度要大于經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)幅度。此即“公共活動(dòng)遞增的瓦格納定律(法則)”。
    ④“工具性權(quán)利”特指確�！捌瘘c(diǎn)公平”，詳請(qǐng)參閱阿瑪?shù)賮啞ど?以自由看待發(fā)展[M]，任賾等，譯.中國(guó)人民大學(xué)出版社，2002年，第二章第二節(jié)的內(nèi)容。
    ⑤當(dāng)然，如果加上通過(guò)“借調(diào)”等方式長(zhǎng)期滯留在各政府公權(quán)力機(jī)關(guān)工作的編外職工數(shù)，肯定就不止于這個(gè)數(shù)字了。[/td][/tr]
[tr][td]【責(zé)任編輯】陳萍[/td][/tr]
[tr][td]【參考文獻(xiàn)】
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