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《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道》
“全球25位頂尖華人經(jīng)濟(jì)學(xué)家系列”----專訪鄒恒甫教授
《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道》原文
PDF： 把握適度的財政分權(quán)，減少財富不平等分配
《21世紀(jì)經(jīng)濟(jì)報道》（
在訪談中，
他，是中國農(nóng)民的兒子，是中華民族最忠實的“走狗”。
他，是改革開放后的第一位哈佛大學(xué)經(jīng)濟(jì)學(xué)博士，為中國的經(jīng)濟(jì)增長、經(jīng)濟(jì)改革的方方面面建言獻(xiàn)策，矢志不移。
他，旅美24年，世界銀行研究部工作18年，關(guān)注廣大發(fā)展中國家的經(jīng)濟(jì)增長、社會公平、收入分配和社會福祉，提出了無數(shù)的真知灼見。
他，是一個誨人不倦的經(jīng)濟(jì)學(xué)教育家，改革開放后第一個在中國推進(jìn)經(jīng)濟(jì)學(xué)教育改革的“探路者”，率先用世界著名大學(xué)經(jīng)濟(jì)系的課程表改寫了中國經(jīng)濟(jì)學(xué)的課堂，培養(yǎng)和激勵了一批又一批新生代的經(jīng)濟(jì)學(xué)人。
他，是一個嚴(yán)謹(jǐn)而謙卑的經(jīng)濟(jì)學(xué)家，世界銀行認(rèn)為“他對于推進(jìn)中國學(xué)術(shù)研究和政策分析的現(xiàn)代化所作出的貢獻(xiàn)是罕有其匹的”。
他，還是一位激揚(yáng)文字、豪情四溢的詩人，用詩文傳達(dá)著對中華民族的文化和歷史深深的摯愛，對后輩學(xué)人殷殷的期望。
把握適度的財政分權(quán)，減少財富不平等分配
——專訪世界銀行高級經(jīng)濟(jì)學(xué)家鄒恒甫
《21世紀(jì)》：今年第一季度，中國的經(jīng)濟(jì)增長率超過了11％，雖然十一五規(guī)劃提出僅僅是7.5％，這造成了一個問題，就是一方面我們總是在有些驚嘆中國經(jīng)濟(jì)的高速發(fā)展，但另一方面也有些奇怪，為什么在宏觀調(diào)控不停加強(qiáng)的情況下，經(jīng)濟(jì)數(shù)字越調(diào)越高。這里面實際上涉及到中國地方政府互相之間競爭的問題，而其中很重要的就是財政分權(quán)制度，有經(jīng)濟(jì)學(xué)家認(rèn)為中國經(jīng)濟(jì)快速發(fā)展的重要原因之一就是熱心于推動GDP的地方政府，那么您在這個問題上的看法是什么呢？
鄒恒甫：的確，中國經(jīng)濟(jì)過去20多年來的持續(xù)高增長是舉世矚目的。世界銀行恐怕是最早關(guān)注中國經(jīng)濟(jì)崛起的國際機(jī)構(gòu)，早在1983年，世界銀行曾派專家小組赴中國考察，撰寫洋洋數(shù)十萬言的《中國：社會主義經(jīng)濟(jì)發(fā)展》一書，時任國家計劃委員會主任的朱镕基還進(jìn)行了有效的組織和協(xié)調(diào)呢。
任何一個經(jīng)濟(jì)學(xué)家都不可能不關(guān)注中國經(jīng)濟(jì)的高速增長現(xiàn)象。投資、消費和外需三大需求共同拉動造成了中國經(jīng)濟(jì)快速增長的主要原因，同時中央政府與地方政府之間的博弈或者競爭也是值得關(guān)注的一個重要因素。
1994年分稅制改革以來，中國經(jīng)濟(jì)中資本產(chǎn)出比例在不斷上升，而技術(shù)進(jìn)步和人力資本對中國經(jīng)濟(jì)增長的影響卻總是停滯不前。這也就是說，刺激中國經(jīng)濟(jì)快速增長的主要原因是投資，而在中國的固定資產(chǎn)投資中有10%到20%的比例是由地方政府所主導(dǎo)。在現(xiàn)行體制下，尤其在現(xiàn)行的政績考核體系下，地方政府確實具有爭取項目、增加投資、吸引外資的內(nèi)在動力。有些學(xué)者甚至認(rèn)為財政分權(quán)必定會促進(jìn)經(jīng)濟(jì)增長。
我的看法則不同。發(fā)展中國家中央政府和地方政府應(yīng)該有一個良好適度的財政關(guān)系，中央政府對地方政府的財政分權(quán)不易過大。在沒有良好的民主監(jiān)督機(jī)制和建全的地方治理的條件下，地方財權(quán)過大容易造成地方政府濫用職權(quán)，進(jìn)而產(chǎn)生大量腐敗。
中央政府和地方政府財政關(guān)系的核心問題是財政分權(quán)的程度問題。1950年代以來，提高財政分權(quán)程度、擴(kuò)大地方政府在配置公共資源中的作用一直是公共經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域的主旋律。一些著名的經(jīng)濟(jì)學(xué)家，如布坎南、斯蒂格勒、蒂布特、奧茨深入研究了地方財政的重要性。他們認(rèn)為，與中央政府相比，地方政府擁有更多的信息優(yōu)勢，他們更接近當(dāng)?shù)孛癖�，對所管轄地區(qū)的居民偏好和公共品需求比較了解，因此他們可以更好地提供公共服務(wù)以滿足本地需要，而中央政府則無法滿足不同地區(qū)居民的多樣化需求。這樣，有經(jīng)濟(jì)學(xué)家開始懷疑中央政府提供公共品的有效性，他們提出，應(yīng)該通過增強(qiáng)私人部門和地方政府的份額以減少中央政府支出的規(guī)模。財政分權(quán)被認(rèn)為是控制中央政府支出、提高政府部門效率的重要措施。
可是，人們沒有充分注意的問題是，財政分權(quán)的效應(yīng)取決于非常嚴(yán)格的前提，例如：人們可以在地區(qū)間完全自由地流動，其收入不受遷移的影響；地方政府是完全透明的、有效率的，人們對其提供的公共服務(wù)具有充分信息；地方政府的行為不存在外部性，即不會影響到其它地區(qū)；公共服務(wù)不存在跨地區(qū)的規(guī)模經(jīng)濟(jì)等等。這些前提在發(fā)達(dá)國家這些條件是否得到滿足尚存在爭論，發(fā)展中國家的現(xiàn)實更是與之相差更遠(yuǎn)。
因此，我們覺得想當(dāng)然地鼓勵財政分權(quán)不夠嚴(yán)謹(jǐn)。某個國家、某個時期財政分權(quán)到底有何影響，需要進(jìn)行具體分析。我和我的合作者對財政分權(quán)問題進(jìn)行了一系列實證研究，我們得到了完全不同的結(jié)論。在1998年，我們用18個發(fā)達(dá)國家和28個發(fā)展中國家1970年至1989年的數(shù)據(jù)，以地方財政支出的比重作為衡量財政分權(quán)的指標(biāo)，發(fā)現(xiàn)財政分權(quán)與經(jīng)濟(jì)增長在發(fā)展中國家呈負(fù)相關(guān)關(guān)系，而在發(fā)達(dá)國家兩者之間不存在顯著的關(guān)系。在1999年，我們運(yùn)用美國在1948年至1994年間的數(shù)據(jù)，發(fā)現(xiàn)美國目前的財政分權(quán)是比較適度的，進(jìn)一步的財政分權(quán)有害于美國的經(jīng)濟(jì)增長。我們在1998年還專門對中國的財政分權(quán)進(jìn)行了深入的研究，根據(jù)1978年至1992年的數(shù)據(jù)，我們發(fā)現(xiàn)地方政府財政支出份額的擴(kuò)大對經(jīng)濟(jì)增長有明顯的負(fù)面影響；我們在2001年基于1987年至1993年的中國各省數(shù)據(jù)的研究再一次證明財政分權(quán)程度的擴(kuò)大不利于經(jīng)濟(jì)增長。
《21世紀(jì)》：在經(jīng)過了30年左右的發(fā)展后，今天的中國國力有了明顯的提高，財政分權(quán)和地方競爭帶來了一定的效果，但其負(fù)面因素也日益顯現(xiàn)，例如在各地，往往看到地方政府熱衷于提高GDP，卻對社保和環(huán)保這樣的一些基本公共服務(wù)不熱心，甚至是不惜違規(guī)引入那些高耗能高污染和不遵守勞動法的企業(yè)，有點惡性競爭的味道，您覺得從財政的角度來看，為什么會出現(xiàn)這樣的狀況呢？
鄒恒甫：造成這種現(xiàn)象的原因無非是兩個方面。第一點我剛才已經(jīng)說過了。地方政府官員的績效考核標(biāo)準(zhǔn)本身就決定了地方政府的興趣點是在“抓經(jīng)濟(jì)”，“搞GDP”。另外一方面，在當(dāng)前的政府間的財政分配制度下，上一級政府通過掠奪式的行為，將支出責(zé)任轉(zhuǎn)移給下一級政府，而不給下一級政府提供充足的財政收入資源，這加大了縱向的財政差異，并增大了地方政府的財政壓力，導(dǎo)致了農(nóng)村地區(qū)和貧困地區(qū)沒有足夠的財政能力提供核心公共服務(wù)。
我們要看到，地方政府的利益與中央政府的利益并不總是一致的。經(jīng)常出現(xiàn)的情況是，在許多國家中，地方政府的財政行為在選舉（換屆）前后存在明顯的差異，這種產(chǎn)生于地方政府換屆的“擴(kuò)張--收縮”循環(huán)與中央政府的宏觀調(diào)控背道而馳。例如在1930年代美國大蕭條時期，地方政府積累了較高的財政盈余，完全不理會聯(lián)邦政府?dāng)U大公共開支的意愿。在1980年代中央政府與地方政府的這種不協(xié)調(diào)也使得英國中央政府削減公共支出的政策不能如愿。
在發(fā)展中國家，因過度財政分權(quán)而導(dǎo)致宏觀經(jīng)濟(jì)失控的例子也比比皆是。阿根廷是一個財政分權(quán)程度較高的國家。在1980年代，地方政府預(yù)算約束不強(qiáng)，導(dǎo)致地方政府赤字巨大，地方政府向中央銀行和其控制的地方銀行大量舉債。中央和地方的這種財政關(guān)系是一種不穩(wěn)定的或者準(zhǔn)赤字財政，它使阿根廷維持價格穩(wěn)定和促進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的努力付諸東流。 巴西1988年的擴(kuò)大地方財政權(quán)力的憲法改革也顯著地減少了中央政府執(zhí)行宏觀經(jīng)濟(jì)政策的能力，這是造成其近年來宏觀經(jīng)濟(jì)不穩(wěn)定的主要原因。前南斯拉夫過度財政分權(quán)的后果也是大家有目共睹的。
所以，財政分權(quán)要求中央和地方政府有明確的權(quán)責(zé)，對地方政府應(yīng)該形成強(qiáng)有力的預(yù)算約束。各級政府之間必須建立合理透明的責(zé)任分配制度。根據(jù)各級政府的財政能力，重新合理的分配責(zé)任是非常重要的。地方政府要逐漸把它們的注意力從經(jīng)濟(jì)發(fā)展轉(zhuǎn)移到公共服務(wù)的提供及社會事務(wù)。同時，應(yīng)該重新收回一些已經(jīng)下放的責(zé)任，例如，將由村，鎮(zhèn)或者縣政府負(fù)責(zé)的一些公共 如教育，醫(yī)療保健以及社會保障等基礎(chǔ)公共服務(wù)的融資任務(wù)收回到高一級政府——這樣從效率，管理能力以及促進(jìn)公平的角度來看，能夠加強(qiáng)公共服務(wù)的提供。同時，縣級及其下級政府對基本的公共服務(wù)的提供也能解決公平與發(fā)展的問題。
此外，為了激勵地方政府更好的履行它們的責(zé)任，在明確分配責(zé)任的同時，還應(yīng)該采用更嚴(yán)格的政績和責(zé)任監(jiān)管措施。中央政府可以考慮修正其用于評估地方政府政績的對象和參數(shù)；要求各級地方政府公開化、透明化其決策過程，并加強(qiáng)對它們的監(jiān)管和審計力度。由于相關(guān)信息的適時可用性及信息的可靠性構(gòu)成了責(zé)任的基礎(chǔ)，因此，應(yīng)該進(jìn)一步努力建立適當(dāng)?shù)恼斦芾眢w系，這種體系能夠幫助政府監(jiān)控財政政策的結(jié)果及改進(jìn)相應(yīng)的政策，這其中自然包括公共服務(wù)的提供。
《21世紀(jì)》：您覺得從財政上看，應(yīng)該如何引導(dǎo)地方政府走上良性競爭的軌道，讓他們更加重視環(huán)保和社保呢？
鄒恒甫：從中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的整體戰(zhàn)略來講，近年來，更多地強(qiáng)調(diào)可持續(xù)發(fā)展、強(qiáng)調(diào)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)變，注重建設(shè)資源節(jié)約型、環(huán)境友好型的經(jīng)濟(jì)。這都是非常好的方向。這種增長方式和經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變將會產(chǎn)生持久的影響。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)的這種變化將解決很多問題。
在一些發(fā)展中國家，由于人口的遷移受到多種限制，地方財權(quán)的擴(kuò)大還可能造成地方政府的短期行為，與長期經(jīng)濟(jì)增長的目標(biāo)是不一致的。一方面，地方政府可能對本地居民抽取很高的稅、名目繁多的費，以擴(kuò)大自己控制的財力。另一方面，過度的財政分權(quán)導(dǎo)致了地方政府更多的腐敗。因此，不難理解為什么在許多發(fā)展中國家，財政分權(quán)的擴(kuò)大往往與低效率和低發(fā)展速度相伴隨。
我一向認(rèn)為，在發(fā)展中國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展的進(jìn)程中，還應(yīng)該保持適度的“財政集權(quán)”，要讓中央集中掌握相當(dāng)?shù)呢斦芰�，以便推進(jìn)各項公共事業(yè)。對于中國而言，中央政府應(yīng)集中更多的財力保證全體公民在教育、衛(wèi)生、公共環(huán)境、社會保障和一些基本公共服務(wù)領(lǐng)域達(dá)到國際最低標(biāo)準(zhǔn)。比如九年制全民義務(wù)教育，必須由中央財政加以保證，從而真正提高全體中國公民的福利。在目前中國經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵時刻，中央政府還應(yīng)適當(dāng)集中財力加大對關(guān)系到國計民生和國家戰(zhàn)略發(fā)展的重大建設(shè)項目和行業(yè)的投入。只有這樣，才能更有利于國家的長遠(yuǎn)發(fā)展。
另外，政府財政政策在一定程度上可以刺激國內(nèi)消費，降低儲蓄，以及刺激服務(wù)業(yè)的發(fā)展：政府支出從投資向醫(yī)療衛(wèi)生、教育和社會保障方面轉(zhuǎn)移。依據(jù)國際上收入水平中等偏下國家的狀況，目前政府的教育支出至少應(yīng)該占到總財政支出的六分之一，按財政收入占國內(nèi)生產(chǎn)總值30%計算（這是在近期比較適當(dāng)?shù)乃剑�，教育公共支出至少�?yīng)該達(dá)到國內(nèi)生產(chǎn)總值的5%；政府的醫(yī)療衛(wèi)生支出應(yīng)該占到總財政支出的六分之一，相當(dāng)于國內(nèi)生產(chǎn)總值的5%；政府用于最低生活補(bǔ)助和養(yǎng)老金等基本社會保障支出的比重也應(yīng)該占到總財政支出的六分之一，相當(dāng)于國內(nèi)生產(chǎn)總值的5%。同時，還應(yīng)該有良好健全的民主保障機(jī)制保證政府福利能夠順利地進(jìn)入那些急需幫助的人們的手中。另外，要規(guī)范地方借貸制度以支持經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展。將地方借款的權(quán)限分散到那些具有一定財政能力的地方政府，中央對地方借款執(zhí)行控制。
我想，從某種意義上看，許多發(fā)展中國家、尤其是中國改革和發(fā)展的實踐足以證明，在經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一定階段，需要實行適度的“財政集權(quán)”，權(quán)且稱之為“財政集權(quán)定理”怎樣？
《21世紀(jì)》：有人提出現(xiàn)有的官員政績考察制度是地方政府走向惡性競爭的重要原因，例如地方財稅和GDP指標(biāo)占的比例太大，就業(yè)、社保和環(huán)保等指標(biāo)太輕，于是主張更多的權(quán)力要收歸中央政府，加大轉(zhuǎn)移支付的力度，并且縮小財政分權(quán)，有人又認(rèn)為財政分權(quán)是激勵地方政府奮斗的主要動力，不能完全放棄，您也提到過美國的財政分權(quán)比較合理，那您覺得中國的財政分權(quán)的度在什么地方呢？
鄒恒甫：適當(dāng)把握財政分權(quán)的度事實上也就是在權(quán)衡激勵與效率。目前中國政府實行的五級行政規(guī)劃（中央、省、地級市、縣和鄉(xiāng)鎮(zhèn)），各級政府由其上一級政府直接領(lǐng)導(dǎo)。分稅制改革以后，省級和省級以下行政單位在調(diào)整地方政策和管理財稅資源方面被賦予了相當(dāng)大的權(quán)力。2004年全國大約70%的公共開支是由省級政府支出，而超過55%的公共開支是由地級市支出。
實際上，中國的財政分權(quán)程度并沒有表面上看起來的那樣高。中央政府通過政府間的財政體制、強(qiáng)制性公共支出法規(guī)、行政命令以及政治手段等措施等對地方政府施加控制。1994年財稅改革使得省級和省級以下政府財政更加依賴于它們與中央的稅收共享和配套資金。到2003年，這部分財政資金占到了省級財政支出的67%，市級財政支出的57%，縣鄉(xiāng)級財政支出的66%。
財政上的依賴性，加上分級的政黨結(jié)構(gòu)和國家選舉制度的不健全，使得上級政府的行為更具有掠奪性。這導(dǎo)致了地方財政壓力擴(kuò)大，財政狀況不斷惡化。由此而產(chǎn)生的各地方公共服務(wù)差距的不斷擴(kuò)大已經(jīng)引起了廣泛地關(guān)注。所以在目前情況下，我們適量加大財政分權(quán)的力度，以減小地方政府的財政壓力。但加大分權(quán)力度也不能盲目，因為過度的財政分權(quán)可能導(dǎo)致宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控更難實施，可能增加不平等以及加大地區(qū)間發(fā)展的不平衡，還可能損害效率，甚至?xí)䦟?dǎo)致地方政府官員更多的腐敗。把握適度的財政分權(quán)，關(guān)鍵在于轉(zhuǎn)變政府角色，將政府公共支出的流向從生產(chǎn)性支出向非生產(chǎn)性支出轉(zhuǎn)變，把好鋼用在刀刃上。同時，通過修改稅收分配制度來提高地方財政能力。國際經(jīng)驗表明：當(dāng)?shù)胤秸?fù)責(zé)為其支出融資的時候，會使得公共服務(wù)的提供更加有效率。大多數(shù)聯(lián)邦政府給予地方政府在其收入來源內(nèi)，自主決定稅率或者改變其它構(gòu)成稅收結(jié)構(gòu)的元素的權(quán)利。對于一些在許多國家都是由地方負(fù)責(zé)管理的稅收，如財產(chǎn)稅，使用費，商業(yè)執(zhí)照稅，許可證，消費稅，車輛稅，收入稅，以及銷售稅等，在全國范圍內(nèi)，可以嘗試著交給地方政府負(fù)責(zé)管理。在中國，也許可以給予地方政府在規(guī)定范圍內(nèi)調(diào)整其稅率的權(quán)力。第二，在主要城市和其它一些發(fā)達(dá)的地方政府，嘗試給予這些政府自主決定收入稅以及其它形式的地方稅收的權(quán)力。第三，對于構(gòu)成地方主要收入來源的稅收項目如增值稅和收入稅（2004年約占五分之四），提高地方政府的分成比例。另一種可行的方案是停止企業(yè)和個人所得稅的分成，而允許省及地方政府實行追加可變稅率的稅收制度。加大稅收制度改革的力度也是非常重要的。改革的目的是要給各級政府建立穩(wěn)定的稅基和主體稅。對于稅制設(shè)計來說，現(xiàn)在的增值稅和企業(yè)收入稅需要特別引起注意。例如，企業(yè)收入稅是面向企業(yè)法人征收的。將企業(yè)收入稅作為一種主要的稅收來源并且根據(jù)附加值、雇傭量以及銷售額等來制定相應(yīng)的收入分配原則是十分合理的。通過扣除新增的企業(yè)收入稅收入，對減小西部地區(qū)間的財政收入差異是非常有用的。
《21世紀(jì)》：我們看到這幾年社會和政府對于收入差距的問題日益重視，其中很重要的一點就是地區(qū)差異，例如東部和西部。根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)理論，東部的成本更高，資本應(yīng)當(dāng)流入西部，但我們也看到了一些相反的情況，例如浙江等地已經(jīng)出現(xiàn)了億元村，但西部地區(qū)仍然是無法吸引到足夠的投資，貧窮和富裕陷入了馬太效應(yīng)，有人認(rèn)為這是由于東部地區(qū)已經(jīng)逐漸走上了提高公共服務(wù)以吸引投資的路線，西部由于缺乏投資，地方政府往往容易產(chǎn)生掠奪的傾向，所以反而無法吸引到投資，那么您的看法是什么呢？您覺得這在財政上有沒有什么解決的辦法呢？
鄒恒甫：改革開放以來，特別是從上世紀(jì)90年代開始，中國東、中、西部地區(qū)的發(fā)展不平衡現(xiàn)象越來越嚴(yán)重，而且各個地區(qū)內(nèi)部的不平等程度也在加劇。地區(qū)不平等程度的快速加劇伴隨著兩極分化越來越嚴(yán)重。導(dǎo)致東中西部地區(qū)發(fā)展差異的原因無非是以下方面：一是地理因素，這是導(dǎo)致地區(qū)差異最大的一個因素，也是我們難以回避的一個因素。但是，最近的研究發(fā)現(xiàn)，地理因素對地區(qū)差異所產(chǎn)生的影響正在逐步減小。其次就是你剛才提到的投資和農(nóng)村工業(yè)化的影響。目前，這兩個方面的原因?qū)Φ貐^(qū)差異的加劇有很大的影響。最后教育和人力資本作為地區(qū)不平等的一個決定因素，其作用越來越重要。
針對中國地區(qū)差異的這些特點，我們必須依靠政府財政的力量來協(xié)調(diào)地區(qū)間的發(fā)展失衡。第一是中央政府的政策應(yīng)該集中在整個地區(qū)，而不僅僅是單個地方。隨著相鄰地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變得越來越同質(zhì)，如果在政策設(shè)計過程中沒有相應(yīng)的補(bǔ)充措施，政策導(dǎo)向和其他的沖擊都可能使兩極分化程度進(jìn)一步加深。二是盡管在內(nèi)陸地區(qū)加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施投資很有必要，但是政府更應(yīng)該注重貧困地區(qū)居民住戶的資本積累。在不遠(yuǎn)的將來，資本積累可能成為影響地區(qū)不平等的最重要的因素。所以，發(fā)展農(nóng)村資本市場，特別是提高對貧困人口的貸款，應(yīng)該放到中央政府和地方政府的最高議程上來。三是應(yīng)該對貧困地區(qū)人力資本積累提供更多的便利。在上世紀(jì)70年代和80年代早期，教育對于中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展并不產(chǎn)生很大的影響。但是現(xiàn)在的情況已經(jīng)發(fā)生了根本的改變。教育對于地區(qū)不平等越來越重要的影響要求政府必須加大對內(nèi)陸地區(qū)的教育投入。四是提高貧困地區(qū)居民的非農(nóng)業(yè)收入將會很大程度上縮小地區(qū)不平等。從縮小收入差異的角度考慮，財政和預(yù)算政策應(yīng)該對內(nèi)陸地區(qū)農(nóng)村工業(yè)的創(chuàng)辦和增長提供補(bǔ)貼。第五，比取消農(nóng)業(yè)稅更重要的是對糧食生產(chǎn)提供補(bǔ)貼。這項政策不僅可以保證國家的糧食安全，而且能夠有效地防止中國的地區(qū)收入不平等程度進(jìn)一步惡化。
針對中國地區(qū)差異的這些特點，我們必須依靠政府財政的力量來協(xié)調(diào)地區(qū)間的發(fā)展失衡。第一是中央政府的政策應(yīng)該集中在整個地區(qū)，而不僅僅是單個地方。隨著相鄰地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)變得越來越同質(zhì)，如果在政策設(shè)計過程中沒有相應(yīng)的補(bǔ)充措施，政策導(dǎo)向和其他的沖擊都可能使兩極分化程度進(jìn)一步加深。二是盡管在內(nèi)陸地區(qū)加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施投資很有必要，但是政府更應(yīng)該注重貧困地區(qū)居民住戶的資本積累。在不遠(yuǎn)的將來，資本積累可能成為影響地區(qū)不平等的最重要的因素。所以，發(fā)展農(nóng)村資本市場，特別是提高對貧困人口的貸款，應(yīng)該放到中央政府和地方政府的最高議程上來。三是應(yīng)該對貧困地區(qū)人力資本積累提供更多的便利。在上世紀(jì)70年代和80年代早期，教育對于中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展并不產(chǎn)生很大的影響。但是現(xiàn)在的情況已經(jīng)發(fā)生了根本的改變。教育對于地區(qū)不平等越來越重要的影響要求政府必須加大對內(nèi)陸地區(qū)的教育投入。四是提高貧困地區(qū)居民的非農(nóng)業(yè)收入將會很大程度上縮小地區(qū)不平等。從縮小收入差異的角度考慮，財政和預(yù)算政策應(yīng)該對內(nèi)陸地區(qū)農(nóng)村工業(yè)的創(chuàng)辦和增長提供補(bǔ)貼。第五，比取消農(nóng)業(yè)稅更重要的是對糧食生產(chǎn)提供補(bǔ)貼。這項政策不僅可以保證國家的糧食安全，而且能夠有效地防止中國的地區(qū)收入不平等程度進(jìn)一步惡化。
《21世紀(jì)》：根據(jù)最近世界銀行的調(diào)查，中國最窮的10％的人在過去幾年中收入下降了1.5％，這與我們過去熟悉的經(jīng)濟(jì)整體發(fā)展之后，所有的人都會受益的觀點不一致，您對此怎么看呢？
鄒恒甫：經(jīng)濟(jì)學(xué)家對中國近來收入分配不平等問題的認(rèn)識基本上是一致的。在短短二十幾年里，中國從收入分配十分平等的國家轉(zhuǎn)變?yōu)楹懿黄降鹊膰�，貧富差距如此短時期內(nèi)拉開，在全世界實屬罕見。
根據(jù)世行的估計，1980年代初期中國的基尼系數(shù)是0.26，到1995年是0.38，到1990年代末為0.46。當(dāng)然要作出準(zhǔn)確估計是困難的，考慮到高收入家庭有隱匿收入的傾向，有些民間調(diào)查機(jī)構(gòu)甚至認(rèn)為目前中國的基尼系數(shù)已達(dá)0.59。值得注意的是，數(shù)據(jù)顯示1980年代及1990年代初中國收入差距的擴(kuò)大是以絕大多數(shù)居民收入都有較大增長為前提的，而1990年代中期以后“富者愈富，貧者愈貧”的馬太效應(yīng)十分明顯，導(dǎo)致中國在這幾年收入分配不平等呈現(xiàn)出極為罕見的加速度。
收入分配不平等問題之所以值得特別關(guān)注，是因為它不僅與經(jīng)濟(jì)增長存在相互關(guān)系，而且收入分配的格局主要是由一些制度因素決定的，在正常環(huán)境下，收入分配格局相當(dāng)穩(wěn)定。比如在1951至1992這40年間印度的財富和收入分配不平等狀況幾乎未變。一些國家收入分配的格局在短期內(nèi)大幅度變化主要是制度急劇變遷造成的，一旦制度框架穩(wěn)定下來，腐敗與經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重不平等的局面很難改變。
世行的研究表明，腐敗與社會、經(jīng)濟(jì)嚴(yán)重不平等之間確實存在著因果聯(lián)系。特權(quán)階層掌握著基礎(chǔ)資源的配置權(quán)，他們憑此可以在瞬間積累一般人難以想象的財富，這在完善的市場制度下是無法做到的。如果他們的權(quán)力沒有受到制度或者道德的約束，而任由私欲泛濫，整個社會將陷入極度的社會、經(jīng)濟(jì)不平等，極少數(shù)人掌握社會極大部分財富，絕大多數(shù)人處于赤貧狀態(tài)。這種現(xiàn)象在非洲國家并不少見。
不僅如此，如果經(jīng)濟(jì)不平等主要是由于腐敗造成的，情況會更加嚴(yán)重。在腐敗盛行的環(huán)境下，人們積累財富和獲得收入的機(jī)會極其不均等，貧窮階層很難接受困苦的現(xiàn)實，富人收入的合理性會受到質(zhì)疑。例如，如果人們都覺得只有越軌腐敗或者心黑膽大才能富起來，面對一個突然冒出的富人，人們心底里會懷疑其純潔性，而不是視其為值得尊敬的成功人士。犯罪和對財產(chǎn)的掠奪會因此增加。例如世行對發(fā)展中國家的研究表明，不平等小幅增加就會使搶劫上升30至35%。在這樣的環(huán)境下，擁有財產(chǎn)的人對產(chǎn)權(quán)會缺乏安全感。有保障的產(chǎn)權(quán)能夠在耕耘與收獲間建立穩(wěn)定的聯(lián)系，保證企業(yè)和投資者的努力得到應(yīng)有回報，否則人們工作、投資和創(chuàng)業(yè)的積極性會受到損害。最近世行對波蘭、羅馬尼亞、俄羅斯、斯洛伐克和烏克蘭的研究表明，對產(chǎn)權(quán)有安全感的企業(yè)家比缺乏安全感的企業(yè)家利潤再投資的比重高出14%至40%之間。在拉丁美洲，超過50%的接受調(diào)查企業(yè)認(rèn)為犯罪是他們正常經(jīng)營的最嚴(yán)重障礙。這種狀況造成的損失是巨大的，世行2000年估計，哥倫比亞和薩爾瓦多因犯罪而損失了四分之三的GDP。
我想，這些國家的經(jīng)驗和教訓(xùn)是非常深刻的。
《21世紀(jì)》：您多次倡導(dǎo)政府加大對教育和衛(wèi)生等領(lǐng)域的投資，我們看到這幾年也確實在加大，我們也看到另外的事情是這幾年政府的稅收有了很大的增長，去年達(dá)到了4萬億人民幣，但我們看到增長的更快的是固定資產(chǎn)投資，那么您如何解釋這樣的現(xiàn)象呢？
鄒恒甫：我剛才說過了。在目前的財政管理體制和地方政府考核制度下，地方政府之間的“GDP競爭”是造成固定資產(chǎn)投資增長過快的一個重要原因。政府必須將工作重點轉(zhuǎn)移到公共服務(wù)的提供及社會事務(wù)上。各地區(qū)基礎(chǔ)公共服務(wù)提供中出現(xiàn)的巨大的不平等現(xiàn)象以及某些地區(qū)公共服務(wù)提供的不足，對于一個努力建設(shè)和諧社會的國家來說是不能接受的。因此，以下核心公共服務(wù)應(yīng)該建立最低國家標(biāo)準(zhǔn)：九年制義務(wù)教育，基本衛(wèi)生醫(yī)療設(shè)施，基本失業(yè)補(bǔ)助金和養(yǎng)老保險，以及農(nóng)村地區(qū)基本的公共設(shè)施服務(wù)。
另外必須強(qiáng)調(diào)的是，保證所有的公民都能夠享受到政府提供的核心公共服務(wù)項目是中央政府的職責(zé)。省級轉(zhuǎn)移支付的使用應(yīng)主要考慮地方公共服務(wù)提供的公平性。一旦制定了國家最低標(biāo)準(zhǔn)的公共服務(wù)發(fā)放水平以后，未達(dá)到該標(biāo)準(zhǔn)要求的公共服務(wù)可以由專門的轉(zhuǎn)移支付來融資。
《21世紀(jì)》：最近Jeffery Sachs在接受FT采訪的時候認(rèn)為俄羅斯改革的失敗，“是政治學(xué)對經(jīng)濟(jì)學(xué)的勝利”，而且他提出一個觀點——只有在政治不干預(yù)的前提下，好的經(jīng)濟(jì)學(xué)解決方案才能奏效。但我們看到，中國的改革恰恰是在理論準(zhǔn)備不足的情況下展開的，不知道您如何看待這種說法？
鄒恒甫：經(jīng)濟(jì)學(xué)從一開始就是鼓勵每個人盡可能地“吃喝玩樂”，鼓勵企業(yè)獲得最大化的利潤。但是它最后又歸結(jié)到了去關(guān)心全社會所有人的福利。經(jīng)濟(jì)學(xué)大師馬歇爾就曾說過經(jīng)濟(jì)家學(xué)家應(yīng)該有“熱情的心靈，冷靜的大腦”。面對孩子們渴望求學(xué)的眼睛，我們不能回避自己的責(zé)任；面對無助地呻吟在街頭的病人、面對寒夜里無家可歸的老人，誰又能保持內(nèi)心的平靜？“政治學(xué)”和“經(jīng)濟(jì)學(xué)”孰勝孰負(fù)的爭論又有多大的意義呢？經(jīng)濟(jì)學(xué)家應(yīng)該對“朱門酒肉臭，路有凍死骨”說不！我們看到太多的悲慘，卻發(fā)現(xiàn)太少的眼淚，為什么會有這么多的麻木不仁？經(jīng)濟(jì)學(xué)家有責(zé)任呼喚社會良知，有義務(wù)為社會公正吶喊。有人認(rèn)為經(jīng)濟(jì)學(xué)可以回避價值判斷和公正問題，這是對現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的極大誤解。經(jīng)濟(jì)研究的終極目標(biāo)是人類的效用和福利，怎么可能對這些重大問題置之不理呢？縱觀現(xiàn)代經(jīng)濟(jì)學(xué)的發(fā)展歷程，我們會看到所有偉大的經(jīng)濟(jì)學(xué)家都始終熱切地關(guān)注著人類的行為和社會的發(fā)展。一些經(jīng)濟(jì)學(xué)大師在倫理、道德和社會公正領(lǐng)域的經(jīng)濟(jì)分析方面作出了重大貢獻(xiàn)。
在上世紀(jì)30年代，伯格森和薩繆爾森突破了邊沁的功利主義思想，提出了社會福利函數(shù)的概念，為在標(biāo)準(zhǔn)的經(jīng)濟(jì)分析框架中研究公共選擇和社會福利問題開辟了道路；在上世紀(jì)40年代，杜森貝里提出了相對消費理論，為對同情、攀比、嫉妒等人類行為進(jìn)行系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)學(xué)分析提供了經(jīng)典的分析框架；在上世紀(jì)50、60年代，阿羅深入考慮了社會福利函數(shù)存在的條件；貝克爾對性別、種族歧視和生育、教育決策等人類行為進(jìn)行了系統(tǒng)的經(jīng)濟(jì)分析；在上世紀(jì)70年代，羅爾斯提出了具有革命性意義的“極大極小”社會福利函數(shù)，認(rèn)為社會決策的目標(biāo)應(yīng)該是極大化處境最差、最為不幸的那些人的福利，這使得對倫理、道德和社會公正問題的研究成為主流經(jīng)濟(jì)理論的有機(jī)組成部分；在上世紀(jì)70至80年代，阿馬蒂亞·森綜合經(jīng)濟(jì)學(xué)和哲學(xué)的分析工具，在諸如不平等、貧困等重大經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域的分析中回歸了倫理的要素。阿馬蒂亞·森在社會選擇理論和福利經(jīng)濟(jì)學(xué)領(lǐng)域作出了杰出的貢獻(xiàn)，他研究了個人自由與社會最優(yōu)的關(guān)系，深入考察了饑荒、倫理等方面的問題，設(shè)計了諸如人類發(fā)展指數(shù)等度量社會福利、貧困的影響深遠(yuǎn)的指標(biāo)，徹底改變了現(xiàn)代政府抗擊饑荒等重大社會問題的方式。
所以說，經(jīng)濟(jì)學(xué)決不可以回避價值判斷和公正問題。世界銀行在過去10年間多數(shù)“世界發(fā)展報告”都把主題確定為探討公平、平等、可持續(xù)發(fā)展等問題，這也體現(xiàn)了經(jīng)濟(jì)發(fā)展的真義。
《21世紀(jì)》：你怎樣看待中國經(jīng)濟(jì)學(xué)家的使命和責(zé)任？
鄒恒甫：我一直認(rèn)為，經(jīng)濟(jì)學(xué)家的使命不僅在于勤勉治學(xué)、為國家經(jīng)濟(jì)發(fā)展獻(xiàn)計獻(xiàn)策，而且還在于兢兢業(yè)業(yè)為國家培養(yǎng)經(jīng)濟(jì)學(xué)人才，讓一代又一代的青年俊才學(xué)習(xí)到國際最前沿的經(jīng)濟(jì)學(xué)、金融學(xué)理論，他們是國家經(jīng)濟(jì)建設(shè)的未來中堅。
正是因此，我從1992年開始，就在中國專心辦教育。1994年成立武漢大學(xué)經(jīng)濟(jì)科學(xué)高級研究中心，1996年開始面向全國招收“數(shù)理經(jīng)濟(jì)與數(shù)理金融試驗班”。到目前為止，這個“試驗班”已經(jīng)招收11屆次，累計招收600余人。我們采用國際規(guī)范的培養(yǎng)方案、教學(xué)方式，大量聘請國際著名經(jīng)濟(jì)學(xué)家前來授課，使學(xué)生不僅具有良好的國際經(jīng)濟(jì)學(xué)理論基礎(chǔ)，熟練掌握數(shù)理經(jīng)濟(jì)學(xué)和金融學(xué)研究方法，而且能夠熟練地應(yīng)用經(jīng)濟(jì)學(xué)理論和工具分析現(xiàn)實經(jīng)濟(jì)問題。
目前，“數(shù)理經(jīng)濟(jì)與數(shù)理金融試驗班”的培養(yǎng)模式已經(jīng)產(chǎn)生了許多成效�！霸囼灠唷钡膶W(xué)生累計有100多名在美國斯坦福大學(xué)、普林斯頓大學(xué)、芝加哥大學(xué)、紐約大學(xué)、康奈爾大學(xué)、明尼蘇達(dá)大學(xué)等著名高校攻讀博士學(xué)位，僅2006年度，從武漢大學(xué)高級研究中心“數(shù)理經(jīng)濟(jì)與數(shù)理金融試驗班”走出的38名同學(xué)獲得了美國、法
我曾經(jīng)講過：“用別人的錢辦學(xué)很好，用自己的錢辦學(xué)最好”。我愿意用自己畢生精力，更投入地去辦學(xué)，辦好學(xué)。這是我最大的責(zé)任，也是我最大的快樂源泉。
（以上內(nèi)容引自武漢大學(xué)高級研究中心網(wǎng)站： http://ias.whu.edu.cn/html/2007-5/200751793735.asp）
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