中央地方財力之爭(上)--財政研究

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人沒有血液就會斃命，政府沒有歲入就無法生存。政府無論要干什么事就必須有適當(dāng)財力支撐。在這個意義上，汲取財政資源的能力是國家能力（State Capacity）的基石。

任何政府都懂得，自已掌握的財源越多，統(tǒng)治起來便越得心應(yīng)手。因此，對政府而言，它總希望受自已支配的財源多多宜善。但是，歲入不可能無限制地擴(kuò)大。政府想盡量擴(kuò)大歲入，而現(xiàn)實中存在諸多限制政府汲取財政資源能力的因素�，敻覃悾�萊維（Margaret Levi）認(rèn)為在非共產(chǎn)黨國家，限制政府汲取財政資源能力的因素概括起來有三：“政府的討價還價能力”（relat1ve barga1ning power），“交易費(fèi)用”（transaction cost），和“貼現(xiàn)率”（discount rates）。總之，來自社會的種種壓力是限制政府汲取財政資源能力的主要原因。[1] 在共產(chǎn)黨國家，有組織的獨立社會勢力基本上不存在。政府無須為了財經(jīng)政策與什么人去討價還價。既然無須討價還價，它因此不會為財政政策的制定和執(zhí)行付什么“交易費(fèi)用”。這樣，限制政府汲取財政資源能力的因素似乎只剩下了一條，即“貼現(xiàn)率”。說到底，政府為了顧及未來財政收入不能涸澤而漁。在多大程度上，政府打算為了未來利益犧牲眼前利益，這便是萊維所謂“貼現(xiàn)率”的含義。理智的政策制定者會盡量汲取財政資源直至一個現(xiàn)實的極限，超過這個極限的進(jìn)一步汲取會危及未來收入。[2]

這樣說來，是不是共產(chǎn)黨國家就不存在圍繞財政資源汲取及分配的政治斗爭了呢？當(dāng)然不是。不錯，國家與社會之間圍繞財力分配的斗爭大體上終止了；但國家機(jī)器內(nèi)部各分支之間，尤其是中央政府與地方政府（省及省以下）之間圍繞財力分配的政治斗爭從未間歇過。在共產(chǎn)黨國家集權(quán)式的財政體制下，地方政府具有雙重“人格”。一方面，它是“收稅人”，在自己的轄區(qū)內(nèi)向納稅者（主要是國營企業(yè)或集體企業(yè)）征稅；另一方面，它是“納稅人”，要將本地征得的稅款按一定比例交給中央政府。作為“收稅人”，地方政府象中央政府一樣希望汲取盡可能多的稅收；但是作為“納稅人”，它會想方設(shè)法擴(kuò)大留在自己口袋里的那一份。中央想盡量集中財源辦它認(rèn)為對國計民生至關(guān)重要的事情，地方則希望盡量縮小對中央財政的貢獻(xiàn)以發(fā)展地方本地利益，這就是中央－地方圍繞財源分配展開政治斗爭的根本原因。這樣，在共產(chǎn)黨國家，中央政府汲取財政資源的能力主要受制于它與地方政府的討價還價能力，以及它在選擇控制地方政府種種方式時對其成本與收益的計算。

本章將追溯中國中央－地方財政關(guān)系在過去四十幾年變化的軌跡。其重點是中央、地方在財政領(lǐng)域力量分配的格局。我們將討論中央政府對財源的控制能力如何逐漸衰退，中國政府如何從一個“強(qiáng)政府”（strang state）演變成一個“弱政府”（weak state）。

◎“強(qiáng)政府”時期

中共政權(quán)在五十年代初期是十分強(qiáng)盛的。一方面，歷經(jīng)了數(shù)十年的戰(zhàn)爭與革命，整個社會結(jié)構(gòu)遭到了毀滅性破壞，沒有一個社會集團(tuán)能和從血與火中走出的新政權(quán)抗衡。另一方面，國家機(jī)器內(nèi)部各分支才現(xiàn)雛型，還來不及形成自己獨立的政策取向。一九五零年三月，中央政府一舉統(tǒng)一了全國的財政經(jīng)濟(jì)管理。統(tǒng)一的范圍之廣，速度之快，在中國歷史上是絕無僅有的。本來在根據(jù)地時期，各解放區(qū)的財政經(jīng)濟(jì)是分散經(jīng)營的。各有各的貨幣，各有各的預(yù)算收支，各有各的管理經(jīng)管方式。現(xiàn)在，全國財政收支管理，全國物資管理，全國現(xiàn)金管理全部都置于中央政府的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)之下。集中財政收入是統(tǒng)一財政工作的重點。除了極少數(shù)經(jīng)中央政府特準(zhǔn)的小額地方稅以外，一切稅收要上繳中央財政。至于財政支出，除鄉(xiāng)（村）及城市市政建設(shè)附加收入和鄉(xiāng)村鎮(zhèn)小學(xué)、城市小學(xué)及縣簡易師范經(jīng)費(fèi)支出外，其它支出均由中央政府統(tǒng)一安排。當(dāng)時，國民經(jīng)濟(jì)百廢待興，政府國庫空匱，中央集中財力，統(tǒng)一計劃使用有利于最大限度地利用有限財力，分別輕重緩急，將資金用在恢覆國民經(jīng)濟(jì)的重點項目上。

第一個五年計劃期間（１９５３－１９５７），中央集權(quán)的計劃管理體制逐步鞏固并得以發(fā)展，國家汲取財政資源的能力也隨之大大增強(qiáng)。這期間，國家預(yù)算收入，無論就其絕對數(shù)額或其占國民生產(chǎn)總值的比例而言，都迅速成長。一九五二年，國家預(yù)算收入只占國民生產(chǎn)總值的２２％，到一九五七年已增至２９％。[3]預(yù)算收入中，中央收入占主導(dǎo)地位。整個“一五”期間，中央收入相當(dāng)于全部預(yù)算收入的８０％左右，而省、縣兩級收入加起來也不過占全部預(yù)算收入的２０％。預(yù)算支出的情?也一樣由中央政府唱主角：７５％的支出由中央?定，只有２５％左右的支出由二十幾個省和兩千多個縣支配。[4]

五十年代的變化標(biāo)志?政府在中國社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中所扮演的角色與一九四九年以前相比已不可用道里計。據(jù)拉迪（Lardy）教授估計，十九世紀(jì)末，清朝中央政府的財政收入至多只占當(dāng)時國民生產(chǎn)總值的百分之一至百分之二。一九二八年后，雖經(jīng)種種努力，民國中央政府的稅收也不過相當(dāng)于國民生產(chǎn)總值的百分之二。既使加上省及省以下各級地方政府的財政收入，全部財政收入充其量也達(dá)不到國民生產(chǎn)總值的百分之五。財政收入的不足嚴(yán)重限制了政府推動經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化的努力。在短短幾年內(nèi)，共產(chǎn)黨政權(quán)能使這種局面一舉改觀，不能不稱作一種奇跡。與其它發(fā)展中國家比較，中國一九四九年后政府財政在資源配置和分配中的作用也顯得十分突出。[5] 強(qiáng)有力的汲取財源能力使中央計劃者得以加快資金形成速度，并將資源集中用于政府認(rèn)為急需的產(chǎn)業(yè)和地區(qū)。提前完成第一個五年計劃就是在這方面一個顯著的成果。

◎毛澤東時代的權(quán)力下放

第一個五年計劃期間，經(jīng)濟(jì)雖然發(fā)展迅速，過分集中的蘇聯(lián)模式也開始暴露種種問題。經(jīng)過幾年的存在，地方政府開始意識到自己的特殊利益。它們不再滿足于僅僅作為中央政府的工具，并開始努力爭取擴(kuò)大自己地區(qū)的經(jīng)濟(jì)實力。在過分集中的財經(jīng)體制下，追求自身利益的地方政府往往顯得缺乏積極性。由于財政收支不掛勾，地方政府缺乏盡力擴(kuò)大財政收入的積極性；由于中央對各地方政府的財政收支指針一年一變，地方政府也不可能對本地經(jīng)濟(jì)有什么長遠(yuǎn)規(guī)劃。[6]

毛澤東也不喜歡蘇式中央計劃體制，這主要是因為他從骨子里反官僚體制。他用來克服官僚問題的方法是權(quán)力下放。他相信，如果各地能建立相對自足自給的經(jīng)濟(jì)體系，一個龐大的中央官僚體系就沒有存在的必要了。權(quán)力下放因此成了一九五八年大躍進(jìn)的開場鑼。[7]

第一個下放的權(quán)力是財權(quán)。一九五七年十一月國務(wù)院頒布的《關(guān)于改進(jìn)財政管理體制的規(guī)定》擴(kuò)大了地方的收支權(quán)。一九五八年六月國務(wù)院發(fā)布的《關(guān)于改進(jìn)稅收管理體制的規(guī)定》并允許省、市、自治區(qū)制定稅收辦法，開征地區(qū)性的稅收。一九五八年九月國務(wù)院通過的《關(guān)于進(jìn)一步改進(jìn)財政管理體制和改進(jìn)銀行信貸管理體制的幾項規(guī)定》更?定，在收入方面，除少數(shù)仍由中央直接管理的企業(yè)收入和不便于按地區(qū)劃分的收入，如鐵道、郵電、外貿(mào)、海關(guān)等收入以外，其它多種收入包括各種稅收和一切企業(yè)收入，全部劃給所在的省、市、自治區(qū)管理；在支出方面，除中央各部門直接辦理的少部分經(jīng)濟(jì)建設(shè)支出（包括基本建設(shè)撥款），中央級行政和文教支出、國防費(fèi)、援外支出和債務(wù)支出以外，所有其它各種支出、包括地方的基本建設(shè)撥款和企業(yè)需要增加的流動資金在內(nèi)，全部劃給省、市、自治區(qū)。

第二個下放的權(quán)力是計劃管理權(quán)。一九五八年一月，中央?定中央和地方都要制定生產(chǎn)計劃的兩本賬。中央的第一本賬是必成的計劃，這一本公布；第二本賬是期成的計劃，不公布。地方的第一本賬就是中央的第二本賬，這在地方是必成的；第二本賬是地方的期成計劃。這樣的計劃等于沒計劃，宏觀經(jīng)濟(jì)調(diào)控全無可能。這是高指針、瞎指揮、浮夸風(fēng)的制度根源。嚴(yán)重的是連基本建設(shè)審批權(quán)也下放了。一九五八年四月起，中央只審批特大建設(shè)項目。地方興建大型項目，只須報中央計委備案即可，中小型項目連上報的必要也沒有。無怪乎那兩年基本建設(shè)急劇膨脹，重復(fù)建設(shè)、盲目生產(chǎn)的現(xiàn)象比比皆是。

第三個下放的權(quán)力是企業(yè)管理權(quán)。中共中央于一九五八年六月二日?定對中央所屬企業(yè)進(jìn)行下放，并要求各部門在六月十五日以前一律下放完畢。在短短十幾天時間里，中央各部所屬企業(yè)、事業(yè)單位從九千三百多個驟滅到一千二百個，下放了８８％�；奶频氖�，一些地方根本無法管理的大型骨干企業(yè)也下放了。特別嚴(yán)重的是，連鐵路、公路、郵電、航空、港口、電網(wǎng)、軍工企業(yè)及連接地區(qū)商業(yè)的大批發(fā)站也下放了。結(jié)果造成了地區(qū)分割、周轉(zhuǎn)不靈。如果有人認(rèn)為權(quán)力下放一定會減少國家對經(jīng)濟(jì)的干預(yù)，看看五八年權(quán)力下放的后果是很有啟發(fā)性的。三種權(quán)力的下放都直接或間接地削弱了中央政府財力的控制。第一個五年計劃期間，在整個財政收入中，中央政府可以支出７５％以上；但是大躍進(jìn)期間，中央能支配的分額驟滅至５０％左右。與此同時，地方支配的財力由不到２５％升到５０％。但中央政府縮減對經(jīng)濟(jì)的直接干預(yù)并不意味國家干預(yù)的減少。如果我們采用財政收入占國民收入的比率作為衡量國家經(jīng)濟(jì)、社會生活的指針，就會發(fā)現(xiàn)，大躍進(jìn)期間國家干預(yù)實際大大加強(qiáng)了。第一個五年計劃期間，財政收入占國民收入的比率平均為３２.７％，而五八年這個比率上升到３９.９％，五九年再上升到４７.３％，六零年更達(dá)到空前絕后的５３％。[8]在中央干預(yù)減少的同時，國家干預(yù)度大大加強(qiáng)了。這只能說明，地方政府的自主權(quán)一旦擴(kuò)大，它們會更廣泛、更深入地干預(yù)自己轄區(qū)的經(jīng)濟(jì)，以獲取更大的屬于自己支配的財力。

在權(quán)力下放的氣氛下，僅僅擴(kuò)大地方的財政收支權(quán)已滿足不了它們的口味。財政收支畢竟要經(jīng)過預(yù)算?算等程序，要接受上級監(jiān)控。對地方政府和企業(yè)來說，上級監(jiān)控當(dāng)然是越少越好。于是我們發(fā)現(xiàn)，預(yù)算外資金在大躍進(jìn)期間第一次迅速膨脹起來。所謂預(yù)算外資金是不納入國家預(yù)算，由各地區(qū)、各部門、各企業(yè)事業(yè)單位自提自收，自行支配的財政資金。建國初期，預(yù)算外資金數(shù)量很小，項目也不多。一九五二年，預(yù)算外資金第一次列入統(tǒng)計時，它只相當(dāng)于當(dāng)年國家預(yù)算的７.８％。第一個五年計劃期間，預(yù)算外資金平均為預(yù)算內(nèi)資金的６.５％。在大躍進(jìn)的前一年，一九五七年，預(yù)算外資金的總額僅為２６.３３億元。但五八年，預(yù)算外資金翻了一番，增至５５.９９億元。五九年再增至９６.５５億元，幾乎又是一番。六零年高達(dá)１１１.７８億元。短短三年間，預(yù)算外資金的數(shù)額幾乎漲了五倍，它相當(dāng)于預(yù)算收入的比例也由五七年的８.５％增至２０.６％。[9]

地方手里的錢多起來以后，就急不可待地擴(kuò)大基本建設(shè)規(guī)模。一時間，計劃外項目遍地開花。連貧困省份也不甘落后。例如，甘肅省在五八年的頭六個月間投資興建了二十二萬四千五百個新工廠。[10]就全國而言，五八年的基建投資達(dá)267億元，比五七年增加了９７％，幾乎相當(dāng)于整個“一五”期間基建投資的一半。[11]
基建膨脹導(dǎo)致了宏觀失衡，宏觀失調(diào)迫使中央花更多的錢去補(bǔ)窟窿。結(jié)果是巨額赤字。從五八年到六一年連續(xù)四年入不敷出，總共造成１４８億元的財政赤字。[12]

大躍進(jìn)的失敗表明國家財政入的大小本身并不能顯示國家作為一個整體對經(jīng)濟(jì)干預(yù)能力的強(qiáng)弱。國家財政是中央和地方各級政府從社會汲取的財力的總和。當(dāng)?shù)胤秸�府控制財政入的相�?dāng)大一部份，且用這些資金來追求自身利益時，國家財政總收入的增加很可能不但無助于增強(qiáng)國家作為一個整體干預(yù)經(jīng)濟(jì)、實現(xiàn)中央?策者制定的政策目標(biāo)的能力，反倒有損于這種能力。

不過，五八年權(quán)力下放持續(xù)的時間畢竟不算太長。當(dāng)中央發(fā)現(xiàn)繼續(xù)沿這條思路走下去會帶來災(zāi)難性的后果時，它仍有可能將下放的權(quán)力收回來。[13]

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關(guān)鍵詞：財政研究 Transaction Margaret Discount Capacity 財政

一九六一年后，中國恢覆了對國民經(jīng)濟(jì)的集中統(tǒng)一管理。前幾年下放的生產(chǎn)、基建、勞動、收購、財務(wù)等管理權(quán)限統(tǒng)統(tǒng)又收回到中央手中。收權(quán)種種措施中，集中財權(quán)最為關(guān)鍵。中央先后頒布了“銀行六條”和“財政六條”�！半p六條”的實施有效地改變了財政分散，制度不嚴(yán)，管理松弛的現(xiàn)象。這些措施很快見了成效。在六一年至六五年五年間，預(yù)算收入占國民收入的比例降低到了五七年的水平（約３４％）。同時，中央財政收入占整個財政收入的比例回升到６０％（回到“一五”時期的水平已不太可能）。隨后，中央又采取嚴(yán)厲措施全面整頓預(yù)算外資金。預(yù)算外資金的總額和其相當(dāng)預(yù)算內(nèi)收入的比例很快雙雙跌落。到一九六五年時，預(yù)算外資金相當(dāng)于預(yù)算內(nèi)收入比例已由六零年的２０.６％降為１６％。[14]重新集中財權(quán)使中央能在短期內(nèi)實現(xiàn)壓縮基建、調(diào)整國民經(jīng)濟(jì)各種比例關(guān)系，消除財政赤字等宏觀目標(biāo)。到一九六五年，國民經(jīng)濟(jì)已全面好轉(zhuǎn)。如財力仍然分散在各級地方政府手里，這么快渡過由天災(zāi)人禍引起的極度經(jīng)濟(jì)困難時期是難以想象的。
但對毛澤東來說，收權(quán)僅僅是擺脫暫時困難的權(quán)宜之計。一旦經(jīng)濟(jì)好轉(zhuǎn)，他?心再一次打碎蘇式的中央計劃體制。六六年三月，毛澤東在杭州政治局會議上提出“虛君共和”的口號。在他看來，中央政府只應(yīng)是個象征性的“虛君”，經(jīng)濟(jì)實權(quán)仍應(yīng)分散到各地區(qū)去。他批評中央部門收權(quán)收得過了頭，指示凡是收回了的權(quán)力都要還給地方。用他的話說就是“連人帶馬全出去。”[15]
幾個月后開始的文化大革命導(dǎo)致了天下大亂。從一九六六年下半年起到一九六八年底，從中央到基層，各級政權(quán)基本上都處于癱瘓狀態(tài)。毛澤東個人雖擁有至高無上的權(quán)威，國家指導(dǎo)經(jīng)濟(jì)活動的能力?幾乎等于零。六七年的計劃訂出但無法傳達(dá)到基層；六八年干脆就沒有計劃。國家財政收入從六六年的５５９億元降到六七年的４１９億元。六八年更跌至361億元，比十年前的水平還低。

七十年代初，形勢剛剛穩(wěn)定下來，毛澤東再一次發(fā)起了分權(quán)運(yùn)動。這次，他要求所有“適合”地方管理的企業(yè)統(tǒng)統(tǒng)將管理權(quán)下放到地方。連鞍鋼、大慶油田、長春第一汽車制造廠，開灤煤礦、吉林石油化工公司這些巨型企業(yè)也不例外。[16]與此同時，財政收支權(quán)也再次下放。

權(quán)力下放的目的是激發(fā)地方的積極性。但中央很快發(fā)現(xiàn)，這樣激發(fā)出來的地方積極性主要表現(xiàn)在追逐狹隘地方利益上。象大躍進(jìn)期間一樣，地方政府有錢后第一件事就是投資固定資產(chǎn)。基建計劃因此一而再，再而三地被突破。由于缺乏有效的中央宏觀調(diào)控，分權(quán)體制帶來的是盲目建設(shè)、重復(fù)建設(shè)�；�建膨脹引發(fā)職工人數(shù)劇增；職工人數(shù)劇增，導(dǎo)致工資總額暴漲。本來計劃規(guī)定七零年至七一年國營企業(yè)招工三百零六萬，而實際招工人數(shù)是九百八十三萬。六百多萬多招的工人給國家財政增添了巨大的包袱，也給市場供應(yīng)增添了巨大的壓力。[17]

面對由權(quán)力下放引起的種種問題，周恩來等溫和派領(lǐng)導(dǎo)人曾試圖重建中央對工業(yè)管理和預(yù)算資金控制。但他們的努力受到了“四人幫”的干撓。[18]毛澤東有時能起到制止“四人幫”過激行為的作用，但總的說來，他的屁股是坐在“四人幫”那一邊的。由于毛澤東堅持各地盡量建成獨立的經(jīng)濟(jì)體系，總的說來，地方政府的財政收支權(quán)在七十年代前半期比六十年代要大得多。

地方政府的一個財源是所謂“五小工業(yè)”（小鋼鐵、小機(jī)械、小化肥、小煤?、小水泥）。一九七零年，中央?定在隨后五年內(nèi)安排８０億元專項資金，由省、市、自治區(qū)掌握使用，重點扶持“五小”工業(yè)發(fā)展。新建的縣辦“五小”企業(yè)，在二、三年內(nèi)所得的利潤，６０％留給縣，作為發(fā)展“五小”企業(yè)的資金。既使虧損，地方政府也不會因辦“五小”企業(yè)而吃虧，因為經(jīng)省、市、自治區(qū)批準(zhǔn)，可以由財政給予虧損企業(yè)補(bǔ)貼，或在一定時期內(nèi)給予減免稅照顧。[19]

預(yù)算外資金在七十年代初也開始再度膨脹。七零年至七六年間，預(yù)算收入只增加了１７.１％，但預(yù)算外資金增加了１７２.８％。七零年，預(yù)算外資金只相當(dāng)于預(yù)算內(nèi)資金的１５.２％；七六年，這個比率已上升到３５.５％。[20]隨?中央對財力控制權(quán)的削弱，不少地方政府對完成國家調(diào)撥指針的態(tài)度也消極起來。更有甚者拒絕按國家調(diào)撥價將本地物資賣給外地。[21]

文革時期堪稱是極權(quán)主義登峰造極的年代。社會生活的每個方面都受到國家的干涉。但是極權(quán)統(tǒng)治賴以存在的地方各級政府同時也是削弱國家管理經(jīng)濟(jì)能力的主要因素。統(tǒng)治方式的嚴(yán)酷并不能保證國家如愿以償?shù)貙崿F(xiàn)它自己制定的經(jīng)濟(jì)目標(biāo)。當(dāng)毛澤東于七六年離開人世時，中國經(jīng)濟(jì)已在相當(dāng)程度上分裂成一批各自為政、自成門戶的封閉體系。[22]

毛澤東的權(quán)力下放不僅喚醒了地方政府的自我利益意識，也擴(kuò)大了地方政府的財力。自我意識加上獨立了財源使地方政府有可能變成?在的離心力量。毛澤東留下的政治遺產(chǎn)中因此既包括極權(quán)主義的統(tǒng)治方式，也包括一個裂痕重重的政治經(jīng)濟(jì)體制。
在毛澤東的有生之年，外在的離心傾向受到了他極權(quán)主義統(tǒng)治方式的鉗制。盡管他偏好分權(quán)式的經(jīng)濟(jì)管理，但他從未須臾放松統(tǒng)一集中的政治領(lǐng)導(dǎo)權(quán)。七十年代初，大多數(shù)省級領(lǐng)導(dǎo)剛剛恢覆職位，文革早期對他們的沖擊記憶猶新，他們必須戰(zhàn)戰(zhàn)兢兢，如履薄冰，以防稍有不慎又被打入十八層地獄。在這種情?下，誰還敢搞什么“地方主義”呢？因此，離心傾向在省一級顯得很弱。[23]地縣以下，情?就不一樣了。地縣領(lǐng)導(dǎo)不必直接與兇神惡煞的“四人幫”打交道，他們的頂頭上司----省級領(lǐng)導(dǎo)----用鄧小平的話來說十分“軟、懶、散”。中央不是號召自力更生、自給自足嗎？地縣領(lǐng)導(dǎo)正好可以鉆這個空子。各自為政、自成門戶的“獨立王國”因此便顯得名正言順起來。[24]

另外毛澤東晚年時，財權(quán)雖下放了不少，中央手里仍集中?較大的財力。七十年代初，財政收入的８０％是地方政府收上來的，但它們支出只占整個財政支出的４５％。這個比例雖然比六十年代初重新集權(quán)時期要高一些，但仍低于大躍進(jìn)時期的水平。更重要的是，中央－地方的分成比例一年一變，使中央有較大的靈活性。事實上，從七零年到七六年，財政體制幾乎每年都在變。七六年運(yùn)行的體制與六十年代初的體制已相去無幾了。[25]