國外教育支出比較與我國財政教育支出的完善--財政研究

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【摘要】教育支出是一國政府支出的重要組成部分。隨著經(jīng)濟的發(fā)展，我國對教育的重視程度越來越高，教育支出規(guī)模和結(jié)構(gòu)都發(fā)生了一些變化；1993年我國提出“財政性教育經(jīng)費占國民生產(chǎn)總值（GNP ）的比重，在本世紀(20世紀)末達到4%”的戰(zhàn)略發(fā)展目標。本文旨在通過分析我國財政教育支出的現(xiàn)狀與國外教育支出的比較以探討我國財政教育支出方面存在的問題及如何完善我國財政教育支出規(guī)模與結(jié)構(gòu)。 【關(guān)鍵詞】教育支出；三級教育；GDP；GNP 教育對經(jīng)濟增長發(fā)揮著越來越大的作用，這已成為世界各國所公認。衡量一國的財政教育支出水平主要有財政教育支出規(guī)模與財政教育支出結(jié)構(gòu)這兩個指標，與世界先進水平相比，我國財政教育支出規(guī)模偏低，結(jié)構(gòu)也不盡合理。


一、我國財政教育支出規(guī)模的現(xiàn)狀分析與國際比較 人們一般用公共教育支出占GDP的比重來比較各個國家教育支出的相對規(guī)模,衡量各國政府對教育的投入程度。 根據(jù)江蘇省統(tǒng)計局和教育廳公布的數(shù)據(jù)，全省財政性教育經(jīng)費占GDP的比例，2000-2002年分別為1.95%、1.89%和1.98%，這與中共中央、國務院1993年頒布的《中國教育改革和發(fā)展綱要》提出的“財政性教育經(jīng)費占國民生產(chǎn)總值（GNP ）的比重，在本世紀末達到4%”的戰(zhàn)略發(fā)展目標相去甚遠。也就是說，實際投入不到應該投入的一半。如果按照4%的比例，江蘇省各級政府三年總短缺額達到592億元。更為令人吃驚的是，2004年所占比例又下降到1.9%以下，而如果按去年全省GDP達到15000億元計算，這意味著去年欠下的短缺額已經(jīng)超過300億元。從全國來看，雖然國家通過一系列政策措施的實施持續(xù)增加財政教育投入，由1993年的867.76億元增長至2002年的3573.36億元。但是財政教育支出占GDP的比重從1993年的2.51%只是增加到2002年的3.41%（見表1），九年間增長一個百分點都不到。到2003年我國財政性教育經(jīng)費占GDP 的比重仍然沒有達到4%的目標，尚存在著900多億元的資金投入缺口。


表1   1993-2002我國財政教育支出相關(guān)指標 年份 財政教育支出(億元) 財政支出(億元) GDP   (億元) 財政支出占GDP比例(%) 財政教育支出比例(%) 占財政支出 占GDP 1993 867.76 4642.30 34634.4 13.40 18.69 2.51 1994 1174.74 5792.62 46759.4 12.39 20.28 2.51 1995 1411.52 6823.72 58478.1 11.67 20.69 2.41 1996 1671.70 7937.55 67884.6 11.69 21.06 2.46 1997 1862.54 9233.56 74462.6 12.40 20.17 2.50 1998 2032.45 10798.18 78345.2 13.78 18.82 2.59 1999 2287.18 13187.67 82067.5 16.07 17.34 2.79 2000 2562.61 15886.50 89468.1 17.76 16.13 2.86 2001 3057.01 18902.58 97314.8 19.42 16.17 3.14 2002 3573.36 22053.15 104790.6 21.04 16.20 3.41 注：資料來源：①《中國統(tǒng)計年鑒2003》②財政部主頁(http://www.mof.gov.cn) 從國際比較來看，發(fā)達國家公共教育支出占GDP比重高于發(fā)展中國家，經(jīng)濟發(fā)展水平越高，比重也越大。1995年公共教育經(jīng)費占GDP的比重世界平均為5.2%，發(fā)達國家為5.5%，發(fā)展中國家為4.6%，最不發(fā)達國家達到3.6%。而我國僅為2.41%，不僅遠低于發(fā)達國家和世界平均水平，甚至還低于最不發(fā)達國家的水平 (見表2)。從人均教育支出角度來看，我國的人均教育支出非常低。以 1993 年數(shù)據(jù)為例，世界平均人均教育支出為22.9美元,發(fā)達國家為108.9美元，發(fā)展中國家為43美元,不發(fā)達國家為8美元,我國為10.77美元,僅略高于不發(fā)達國家,為發(fā)達國家的十分之一。 表2   中國與世界主要國家和地區(qū)公共教育支出占GDP的比重（單位：%） 國家和地區(qū) 1980 1985 1990 1994 1995 世界平均 4.8 4.8 4.8 4.9 5.2 美國 6.7 4.9 5.2 5.4   日本 5.8 5.0 4.7 3.6   法國 5.0 5.8 5.4 5.9 6.1 印度 3.0 3.5 3.9 3.6 3.4 巴西 3.6 3.8 4.6 1.65 2 中國       2.51 2.41 根據(jù)對40個國家90年代初期的情況分析,當財政收入占GDP比重在15%以下時,財政教育支出占GDP比重為2%左右；當財政收入占GDP比重為20%左右時,財政教育支出占GDP比重大體為3%；當財政收入占GDP比重為30%～40%時,財政教育支出占GDP比重為4%～5%；當財政收入占GDP比重提高到40%～50%時,財政教育支出占GDP比重也相應增長到5%～6%。表1中有關(guān)數(shù)據(jù)可以看出我國財政教育支出基本符合這一規(guī)律。


二、我國財政教育支出結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀分析與國際比較 教育支出結(jié)構(gòu)主要表現(xiàn)在教育投入在高等、中等、初等三級教育上的分配結(jié)構(gòu)和教育投入在地理區(qū)域的分配結(jié)構(gòu)兩個方面。本文主要從前者來分析比較。 根據(jù)江蘇省政府教育督導團2004年4月對徐州市的調(diào)查，在2003年9月至2004年2月的半年間，該市農(nóng)村有8206名初中生輟學，初中年輟學率在有的縣達到6%。而在另外一些輟學更嚴重的地區(qū)，初中階段三年的輟學率超過20%，遠遠超過教育部門所公布的數(shù)據(jù)。輟學的原因主要在于相對于收入而言就學成本過高�；�礎(chǔ)教育的個人支出比例高低與政府對基礎(chǔ)教育的投入成反比。我國財政教育支出在高等、中等和初等三級教育上生均投入相差過大,對基礎(chǔ)教育重視的不夠,對其投入相對不足,對高等教育投入比重過大,使教育投資內(nèi)部結(jié)構(gòu)不甚合理。據(jù)聯(lián)合國教科文組織統(tǒng)計,我國三級學校生均日常教育經(jīng)費與人均ＧＮＰ的比例為0.05∶0.15∶1.93,同其他一些國家相比,是所有國家中相差最懸殊的(見表3)。從與美國的比較中可見,我國對小學教育投入僅為0.05,比美國低0.08個百分點,對大學投入為1.93,比美國高1.72個百分點,由于在基礎(chǔ)教育上的缺位與高等教育上越位現(xiàn)象并存,使各級各類教育的發(fā)展不協(xié)調(diào),阻礙了各種初等和中等教育人才的培養(yǎng)。 從表4中可以看出，與中等教育和高等教育相比，中國、巴西、印度初等教育占教育經(jīng)費的比例較大，高等教育相對比例較小。而法國中等教育所占比重較大，日本、美國三級教育經(jīng)費支出比較均衡，其高等教育所占比例較高，這是因為發(fā)達國家教育投資起步較早，已基本上普及了初等教育、中等教育與高等教育發(fā)展水平較高，中等教育與高等教育經(jīng)費支出所占比例也較高。而發(fā)展中國家教育比較落后，教育重點在初等教育，所以初等教育所占比例較大。 表3　生均日常教育經(jīng)費占GNP比例的國際比較 國家 初等教育 中等教育 高等教育 美國 0.13 0.35 0.21 英國 0.15 0.27 0.42 法國 0.19 0.27 0.41 日本 0.14 0.16 0.49 韓國 0.12 0.17 0.06 意大利 0.14 0.23 0.45 巴西 0.11 0.12 1.10 印度 0.11 0.15 0.83 中國 0.05 0.15 1.93 表4　財政教育支出三級教育分配結(jié)構(gòu)的國際比較（單位：%） 國家 初等 中等 高等 中國 33.0 42.3 15.4 美國 38.1 37.5 24.4 日本 32.3 32.1 19.0 印度 41.8 29.1 17.0 法國 23.7 45.9 19.8 巴西 30.8 34.1 20.6 按國際比較通行的標準，人均GNP為600-2000美元時(目前，我國正處于這一階段)，初、中、高三級教育比例為40.5∶29∶17.9，而我國1997年三級教育比例為32.41∶37.15∶20.32，初等教育經(jīng)費比例偏低，而中等、高等教育經(jīng)費比例偏高，尤其高等教育經(jīng)費的比重在20%以上，甚至高于某些發(fā)達國家的水平。這種投資流向會造成基礎(chǔ)、義務教育得不到很好的貫徹實施。 從教育投入在地理區(qū)域的分配結(jié)構(gòu)來看，我國的教育投入分布很不平衡。東部地區(qū)教育支出要比中西部地區(qū)高得多,東部、中部、西部教育投資呈遞減的梯級分布,且梯次差距日益增大。1992年中西部地區(qū)支出之和為東部的2/3,而到1995年中西部地區(qū)支出之和僅為東部的1/2左右,其中東部地區(qū)教育支出是西部地區(qū)支出的5.7倍,2001年為5.4倍,同年東中西部教育經(jīng)費支出額之比為   1∶0.41∶0.26。世界上許多國家都有開發(fā)落后地區(qū)、支援落后地區(qū)發(fā)展,推動落后地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的成功經(jīng)驗,值得我們借鑒。如美國西部的開發(fā),德國東部的十年建設等。在這些國家所采取的各項政策措施中,財政政策無疑起到了至關(guān)重要的作用。


三、我國財政教育支出的完善 綜觀前文對我國財政教育支出分析及國際比較，對我國財政教育支出的完善提出幾條思路： (一) 加大教育投入力度,提高財政教育支出水平 加強政府在教育財政投入上的主體地位和主導作用,穩(wěn)定教育經(jīng)費來源。首先要繼續(xù)深化對教育事業(yè)的性質(zhì)和戰(zhàn)略地位的認識。教育屬于公共事業(yè),應以政府財政投入為主。政府財政投入應優(yōu)先保證對教育事業(yè)的投入。其次,對教育投入進行法律調(diào)控,從法律層次上保證、規(guī)范教育投入。教育支出占ＧＤＰ的比重是衡量教育投入水平的重要指標之一。

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關(guān)鍵詞：教育支出 財政研究 統(tǒng)計年鑒2003 國民生產(chǎn)總值 中國統(tǒng)計年鑒 財政 教育

我國經(jīng)濟學家厲以寧等人實證研究得出結(jié)論,當人均ＧＤＰ達到800—1000美元時,要實現(xiàn)教育與經(jīng)濟的良性發(fā)展,公共教育支出占ＧＤＰ比重必須達到的下限為4.07%—4.25%,而我國目前3%左右的比重與之差距甚遠。因此,要提高財政教育支出水平，首先,轉(zhuǎn)變ZF職能,科學調(diào)整財政支出結(jié)構(gòu),在有限的財力中確保教育支出的優(yōu)先增長；其次,預算安排時,要確�！督逃�法》中規(guī)定的教育經(jīng)費“三個增長”(中央和地方ZF教育撥款的增長要高于財政經(jīng)常性收入的增長,生均教育經(jīng)費要逐步增長,教師工資和公用經(jīng)費要逐步增長)的落實,在此基礎(chǔ)上,根據(jù)經(jīng)濟發(fā)展狀況,將財政收入超收部分更多地用于教育投入,確保教育支出的穩(wěn)定增長。  (二) 提高我國財政性教育經(jīng)費支出占GNP的比重 其根源主要在于財政收入在GNP中的比重偏低我國的財政收入并不等于ZF收入。我國的ZF收入，除了列入預算的財政收入之外，還包括預算外收入。大量的ZF收入游離于預算之外，由各地區(qū)、各部門自收自支，這種不規(guī)范的ZF收支管理狀況，帶來了一系列的后果。表現(xiàn)在財政性教育經(jīng)費支出問題上，有如下幾個方面:(1)ZF收入雖然總體上說并不少，但財力分散在各地區(qū)、各部門，財政部門能夠調(diào)度的僅限于預算內(nèi)收入這一塊兒。財政部門在教育經(jīng)費支出的安排上捉襟見肘。(2)不納入預算管理的各類ZF收入由于自收自支，不受財政部門的監(jiān)督，其管理自然處于混亂狀態(tài)。不僅本應花在教育事業(yè)上的資金被挪用、擠占和克扣的現(xiàn)象時有發(fā)生，而且，通過種種途徑，相當一部分預算內(nèi)收入被轉(zhuǎn)作預算外資金，從而進一步加劇了財政部門在教育經(jīng)費支出安排上的困難。(3)即便通過一些非規(guī)范的途徑，如集資、攤派、收費、統(tǒng)籌等取得的制度外ZF收入，已經(jīng)用之于教育，由于未列入預算，亦不在財政性教育經(jīng)費的統(tǒng)計口徑之內(nèi)。這部分的ZF教育支出，也就不能在財政性教育經(jīng)費占GNP的比例數(shù)字中得到反映。 (三)優(yōu)化三級教育結(jié)構(gòu) 在我國，一方面文盲率還很高，另一方面人均GDP還很低，在這個階段迫切需要的是中等教育和初等教育，而且初等、中等教育的社會報酬率遠遠高于高等教育。在當前教育經(jīng)費緊張的情況下，把有限的教育經(jīng)費投人到收益率低的部分，造成資源配置的無效，并使社會不公平的情況加劇。因此，ZF財政預算內(nèi)撥款在三級教育中的分配不盡合理，應把教育經(jīng)費更多地投入到初等教育和中等教育中。為了把有限的教育資金用在刀刃上，ZF應明確義務教育在教育經(jīng)費中的優(yōu)先地位，將教育經(jīng)費的增量主要用于義務教育。而非義務教育尤其是高等教育則引進市場機制，實行全社會參與戰(zhàn)略，采取自費與ZF補助相結(jié)合的辦法辦學。實行完全免費的義務教育，應該增加對義務教育的公共投入，提高義務教育中公共教育經(jīng)費所占的比重。在公共教育經(jīng)費占各類學校教育經(jīng)費的比重中，應該使義務教育的比重最大。很多國家義務教育都是完全免費的教育，而我國雖然說是義務教育，不收學費，只收雜費，但是在我國目前這種情況下，只要開了雜費這道口子，對學生的亂收費就很難避免了，所以很多家長抱怨我國的義務教育只是“名義”上的義務教育。為了提高低收入階層的人力資本積累，避免社會收入進一步兩極分化，國家完全有責任完全負擔所有義務教育經(jīng)費。即使我國目前的財力對于實行完全免費的義務教育可能有些困難，起碼可以在小學先實行，或者在一些比較貧困的地區(qū)先實行，然后隨著ZF財力的增強，再將范圍逐漸擴大。  (四)解決財政教育支出中的地區(qū)平衡問題 完善轉(zhuǎn)移支付制度,促進地區(qū)間教育的均衡發(fā)展。我國目前各級ZF間的教育支出責任體制為:基礎(chǔ)教育投資以地方ZF為主,中央和省級通過轉(zhuǎn)移專項基金形式進行補助；高等教育實行中央和省兩級管理,以省為主的體制。但是,各級ZF的責任沒有法定財力加以保障,對教育的支出主要依靠本地財源,“中央請客、地方出錢”的現(xiàn)象相當普遍。因此,應按分級財政體制的要求,以法律形式明確各級ZF間的教育支出責任,尤其, 中央ZF具有教育財政負擔的最終責任,通過平衡各地區(qū)之間教育條件(特別是基礎(chǔ)教育條件),來保證所有社會成員享有均等教育機會的責任與義務。鑒于目前我國區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展水平與財力存在明顯差距的現(xiàn)實,為縮小地區(qū)間基礎(chǔ)教育支出水平和發(fā)展水平的差異,應完善ZF間的轉(zhuǎn)移支付制度。一方面,完善分稅制,完善一般性無條件轉(zhuǎn)移支付制度,縱向使中央財政從中東部地區(qū)再適當集中部分財力,向西部進行轉(zhuǎn)移支付,彌補貧困地區(qū)財政的教育收支缺口；橫向建立省際之間、縣際之間的教育轉(zhuǎn)移支付框架,促進各地方ZF教育提供能力的均等化。另一方面,建立專項教育財政轉(zhuǎn)移支付制度,重點解決辦學、教學條件的改善等問題。   參考文獻: 1.     財政支出經(jīng)濟分析[Ｍ] 楊丹芳 上海三聯(lián)書店2001 2.     財政性教育支出的國際比較及對策研究[J]梁偉真 《經(jīng)濟經(jīng)緯》2004年第6期 3.     我國財政性教育支出的問題和對策[J]油曉峰 《軟科學》2003年第17卷第2 期 4.     我國教育支出的財政分析和對策選擇[J]駱勤 《財經(jīng)論叢》2004年第5期 5.     中國財政部主頁 http://www.mof.gov.cn