公共事物的責(zé)任分擔(dān)與利益分享——公共事物管理體制改革與開放的思考--人力資源管理

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摘要：公共事物是關(guān)系國(guó)家、集體、個(gè)人共同利益的社會(huì)性事務(wù)，包括公共物品的生產(chǎn)供給和公共服務(wù)的設(shè)立開展。政府作為唯一主體，包攬一切公共事物的舊格局，是與高度集中統(tǒng)一的政治體制和單調(diào)的社會(huì)生活相聯(lián)系的。公共事物的新形態(tài)，要求政府轉(zhuǎn)變職能，推動(dòng)公共管理社會(huì)化，構(gòu)建政府與非營(yíng)利組織責(zé)任分擔(dān)，平等競(jìng)爭(zhēng)，利益共享的新模式，實(shí)現(xiàn)有中國(guó)特色社會(huì)主義公共管理制度的創(chuàng)新。

   一、公共事務(wù)的內(nèi)涵與特性

   公共事務(wù)就是伴隨社會(huì)發(fā)展過程發(fā)生的關(guān)系國(guó)家。集體、個(gè)人共同利益的社會(huì)性事務(wù)。公共事務(wù)包括公共物品的生產(chǎn)與供給和公共服務(wù)的設(shè)立與開展。從廣義上理解，國(guó)家事務(wù)和階級(jí)事務(wù)也可列入公共事務(wù)的范疇，或者說它們之間有相互包含的關(guān)系。但是，我們認(rèn)為，國(guó)家事務(wù)、階級(jí)事務(wù)的目標(biāo)指向與社會(huì)公共事務(wù)是不相同的，這兩類事務(wù)的運(yùn)作也有專門的規(guī)制，其承擔(dān)者也特定不二。因此，還是應(yīng)與公共事務(wù)嚴(yán)加區(qū)別，另當(dāng)別論。

   公共事務(wù)的最大特性，就是它的公共性。公共事務(wù)的發(fā)生源自公共需求的變動(dòng)；公共事務(wù)的承擔(dān)是政府的責(zé)任，但它不排斥任何社會(huì)組織和社會(huì)成員的參與；公共事務(wù)的成果又可以讓參與者（投資人）和非參與者（非投資人）共同享受，普遍獲益。這種現(xiàn)象，經(jīng)濟(jì)學(xué)稱之為公共事務(wù)的非排他性和不可分割性。公共事務(wù)的“公共”特性，決定了公共事務(wù)是無利可圖的，公共物品和公共服務(wù)是無法通過市場(chǎng)交易提供的。所以，以追求利潤(rùn)為目標(biāo)的企業(yè)“不愿管”公共事務(wù)，而勢(shì)單力薄的私人又“管不了”公共事務(wù)。那么，公共事務(wù)的責(zé)任就理所當(dāng)然地落在專門的公共管理機(jī)構(gòu)——政府身上。

   但是，公共需求的不斷變動(dòng)，又決定了公共事務(wù)還具有另外兩個(gè)特性——多樣性和階段性。

   公共事務(wù)的多樣性，表現(xiàn)出社會(huì)生活的變化發(fā)展，公眾自主選擇公共物品和服務(wù)的權(quán)力的真正實(shí)現(xiàn)。公眾對(duì)公共物品和服務(wù)質(zhì)與量方面的需求偏好傾向不可能一模一樣。普遍的需求與特殊的需求。較低層次的需求與較高層次的需求，分布不均地存在于不同的社會(huì)群體中。恰恰是公共事務(wù)的多樣性，檢驗(yàn)了政府壟斷公共事務(wù)權(quán)力的優(yōu)點(diǎn)和缺點(diǎn)，同時(shí)，為以益公惠民、服務(wù)大眾為宗旨，以非營(yíng)利為基本原則的民間社團(tuán)組織與政府分擔(dān)公共事務(wù)責(zé)任提供了實(shí)踐依據(jù)，并創(chuàng)造了極大的機(jī)會(huì)和生長(zhǎng)空間。

   公共事務(wù)的階段性，表現(xiàn)出公共事務(wù)在社會(huì)發(fā)展的不同階段，會(huì)有不同的內(nèi)容、不同的形式和不同的標(biāo)準(zhǔn)；某些事物在某一階段會(huì)集聚增多，某些事務(wù)的范圍、對(duì)象會(huì)發(fā)生轉(zhuǎn)移變化。在經(jīng)濟(jì)不發(fā)達(dá)的社會(huì)階段，低層次的基本生存需要是公眾普遍的需求，那么，公共事務(wù)的大部分甚至全部都是圍繞著提供和保障公眾基本的吃飯穿衣展開。社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)了，公眾的生活品位發(fā)生分化，對(duì)生存質(zhì)量和福利水平的要求更高，更多元化，文化方面、個(gè)性發(fā)展與享受方面的公共事務(wù)增多了。例如，現(xiàn)階段，居住環(huán)境方面的公共事務(wù)增多了，人口流動(dòng)、衛(wèi)生保健、尊老愛幼方面的公共事務(wù)增多了，消除貧富差距、創(chuàng)造平等機(jī)會(huì)方面的公共事務(wù)增多了。而且，一些原來純屬經(jīng)濟(jì)事務(wù)范疇的事務(wù)，也逐漸轉(zhuǎn)化擴(kuò)大為公共事務(wù)，例如，交通、電話通訊、信息網(wǎng)絡(luò)建設(shè)等事務(wù)。顯然，此階段的公共事務(wù)與經(jīng)濟(jì)匾乏時(shí)代的公共事務(wù)不可同日而語。

   現(xiàn)代社會(huì)，是以和平與發(fā)展為主題的社會(huì)，各國(guó)政府已注意到治理好公共事務(wù)，對(duì)國(guó)內(nèi)穩(wěn)定，提高國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力，促進(jìn)和平與發(fā)展的重要意義。許多發(fā)達(dá)國(guó)家，把改革公共事務(wù)管理作為政府的優(yōu)先目標(biāo)之一。國(guó)際權(quán)威評(píng)估機(jī)構(gòu)已把公共事務(wù)管理作為衡量一國(guó)政府施政目標(biāo)和治理水平的重要指數(shù)，把公眾在公共事務(wù)中的地位和參與程度，作為衡量一個(gè)社會(huì)民主文明進(jìn)步的尺度。

   二、公共事務(wù)管理的舊格局和現(xiàn)時(shí)狀態(tài)

   隨著我國(guó)社會(huì)發(fā)展，社會(huì)公共生活日新月異，公共事務(wù)日趨豐富膨脹，舊的公共管理模式受到?jīng)_擊和挑戰(zhàn)，政府擔(dān)負(fù)公共管理職能的各種弊端也逐漸暴露出來，諸如：公平與效率的矛盾；相對(duì)固定的行政程序不適應(yīng)日趨變動(dòng)的公共事務(wù)的矛盾；政府機(jī)構(gòu)膨脹、管理成本無限增長(zhǎng)、財(cái)政負(fù)擔(dān)加劇問題；官僚主義和形式主義問題；難以遏制腐敗問題等等。公共事務(wù)管理制度的改革與創(chuàng)新勢(shì)在必行。

   新中國(guó)50年來公共事務(wù)管理的基本狀況和格局，有四個(gè)突出的特點(diǎn)：

   1． 管理公共事務(wù)的中心地位。主體地位幾十年牢固不變。政府包攬一切公共事務(wù)，自上而下，一統(tǒng)到底，方方面面，無所不在。社會(huì)一切公共福利來自政府；

   2．各級(jí)政府行政部門重疊龐大，低效率高成本運(yùn)行；

   3．習(xí)慣運(yùn)用行政命令。宣傳教育、群眾運(yùn)動(dòng)。義務(wù)勞動(dòng)綜合治理的模式；

   4．政府之外，沒有任何自治的承擔(dān)公共事務(wù)職能的機(jī)構(gòu)。

   具體分析，公共事務(wù)管理舊格局之“特”與中國(guó)過去的國(guó)情之“特”也是相互吻合的。

   首先，指導(dǎo)思想上的‘極左”和理論上的教條主義，直接導(dǎo)致體制上的僵化和管理行政的偏執(zhí)。政府在施政過程中，把遵循“全心全意為人民服務(wù)”的宗旨，逐漸演變成了包攬～切公共事務(wù)，全面壟斷公共權(quán)力。

   其次，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制下，社會(huì)公共事務(wù)與政治、經(jīng)濟(jì)高度集中統(tǒng)一千一體，不僅政企不分，社會(huì)公共事務(wù)的運(yùn)行也高度依附于政治權(quán)力的要求和政治目標(biāo)、原則及秩序的規(guī)定。政府的職能并沒有實(shí)現(xiàn)也不可能真正實(shí)現(xiàn)分化。體制決定了政府必然包攬一切公共事務(wù)。政府辦企業(yè)、政府辦社會(huì)，政府把天下的事務(wù)、天下的責(zé)任一身?yè)?dān)，成為唯一的公共事務(wù)管理機(jī)構(gòu)，名副其實(shí)的“全能政府”。

   第三，從社會(huì)公共生活的主體——公眾的狀態(tài)看，民間缺乏公共契約的自律與他律的傳統(tǒng)習(xí)慣，而政府又沒有締造民主參與、廣泛合作的制度進(jìn)行有效的利益誘導(dǎo)，那么，公共事務(wù)除政府獨(dú)家辛勞經(jīng)營(yíng)之外，原本可開采利用的更深厚更廣闊的民間資源都白白流失掉了。

   第四，長(zhǎng)期以來，我國(guó)民眾的溫飽問題未解決，基本的物質(zhì)文化生活需求處于低層次，公共事務(wù)相對(duì)簡(jiǎn)單，量少。

   客觀評(píng)價(jià)，必須肯定的是，人民政府幾十年來在為最廣大的人民群眾提供最基本的公共物品和公共服務(wù)方面，是全心全意不遺余力的。不管政府組 織有多大局限性，政策措施多么僵化死板，為全體公民提供基本的公共物品和公共服務(wù)還是政府的職責(zé)。不過，面對(duì)飛速發(fā)展的社會(huì)，面對(duì)公共事務(wù)的新生長(zhǎng)、新形態(tài)，政府獨(dú)家承擔(dān)的職責(zé)也必須向政府外延伸，分解了。

   我國(guó)從1998年開始實(shí)施新一輪機(jī)構(gòu)改革，對(duì)政府機(jī)構(gòu)的整體功能和管理職能進(jìn)行重新疏理定位，這種職能定位，用朱镕基總理一句最簡(jiǎn)潔的話說就是：政府要管市場(chǎng)，但不能辦市場(chǎng)。具體地說，政府職能主要是宏觀調(diào)控、社會(huì)管理和公共服務(wù)三大塊。這反映出政府力圖實(shí)現(xiàn)其行政管理與加速構(gòu)建社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制的目標(biāo)取向相適應(yīng)，與社會(huì)公共事務(wù)呈現(xiàn)的嶄新變化相適應(yīng)。這是一次不同于以往的帶有制度性根本轉(zhuǎn)變的改革。已經(jīng)進(jìn)行的改革，給企業(yè)乃至整個(gè)經(jīng)濟(jì)生活帶來的效益是巨大的。企業(yè)脫離了政府的行政管制，以真正獨(dú)立的經(jīng)濟(jì)主體投入市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，追逐和獲取最大的商業(yè)利潤(rùn)，整個(gè)社會(huì)經(jīng)濟(jì)總量迅速增長(zhǎng)，人民群眾物質(zhì)文化生活日益充實(shí)豐富，社會(huì)公共事務(wù)也日趨膨脹，并隨之出現(xiàn)許多新領(lǐng)域、新形態(tài)、新問題。但是公共事務(wù)的變化并沒有像經(jīng)濟(jì)事務(wù)、政治事務(wù)的變化那樣引起從政府到民間強(qiáng)烈的關(guān)注。在公共事務(wù)領(lǐng)域出現(xiàn)的許多問題，更顯示出政府目前的體制改革和職能轉(zhuǎn)變?cè)诠�共事�?wù)管理方面還不到位，不配套，不銜接和不適應(yīng)。這就造成了目前我國(guó)公共事務(wù)管理總體上呈現(xiàn)“三態(tài)”：

   1． 矛盾態(tài)。一方面政府體制改革把公共服務(wù)作為一項(xiàng)重要職能加強(qiáng)和改進(jìn)；一方面社會(huì)公共事務(wù)伴隨市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展豐富擴(kuò)大，大量的公共事務(wù)是前所未有的（沒見過），政府受職能和人員編制、素質(zhì)制約，既不可能投入更多行政資源來管理（管不了），又缺乏管理的經(jīng)驗(yàn)和技術(shù)（管不好），若按舊的行政主體模式來管，往往出力不討好。

   2． 2．真空態(tài)。長(zhǎng)期以來，我國(guó)國(guó)民經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)一直局限在第一部門（企業(yè)）與第二部門（政府）的二元化格局當(dāng)中，而對(duì)以非營(yíng)利為目的，以參與公共事務(wù)、推進(jìn)社會(huì)公益為宗旨的第三部門（營(yíng)利組織）構(gòu)建與發(fā)展嚴(yán)重忽視。社會(huì)公共事務(wù)責(zé)任分擔(dān)的法規(guī)、政策幾乎空白；民間合作承擔(dān)公共事務(wù)的意識(shí)淡漠，能力乏弱；有關(guān)第三部門（非營(yíng)利組織）的理論研究和輿論宣傳更為少見。

   3． 3．流失態(tài)。由于制度的空缺和體制轉(zhuǎn)換的不到位、不配套、不銜接，導(dǎo)致社會(huì)公共事務(wù)的“利益蛋糕”無法做大，甚至導(dǎo)致利益流失。例如，市民利益社區(qū)化后，社區(qū)服務(wù)與管理制度的空缺；企業(yè)污染公共環(huán)境并對(duì)民眾健康造成損害，這種外部不經(jīng)濟(jì)問題縷縷發(fā)生無力糾正；城鎮(zhèn)現(xiàn)有公共文體設(shè)施和福利設(shè)施長(zhǎng)時(shí)間閑置甚至荒廢，有些轉(zhuǎn)為商業(yè)性使用；企業(yè)、私人捐贈(zèng)的公益金，本來有保值增值的能量和效應(yīng)，由于機(jī)構(gòu)和制度不完善，無監(jiān)管，賬目混亂，致使大量基金不僅難以保值增值，甚至在投資中被騙，被拆借、挪用、流失；許多適宜政府與非營(yíng)利組織攜手開發(fā)共同承擔(dān)的公益事業(yè)，未能有效地開發(fā)等等。

   4． 公共事務(wù)管理的改革正隨政府體制的改革在推進(jìn)中，方向已明確，大勢(shì)趨好�，F(xiàn)在所要做的，就是加速新陳代謝，全方位實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)管理的制度創(chuàng)新。

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三、公共事務(wù)管理的新模式


   考察當(dāng)今西方發(fā)達(dá)國(guó)家，繁多的社會(huì)公共事務(wù)，包括為國(guó)民提供各種福利，政府的作用十分有限，而無數(shù)的非營(yíng)利組織卻活躍于社會(huì)公共事務(wù)的各個(gè)角落，各個(gè)層面。從育嬰到養(yǎng)老，從早餐營(yíng)養(yǎng)到房屋修繕，從博物館、圖書館到著名學(xué)府、交響樂團(tuán)，公民權(quán)益、法律援助，甚至海外救援，民間的非營(yíng)利組織都有擔(dān)當(dāng)著十分重要的角色。這里，固然有傳統(tǒng)原因，但更重要的原因，是對(duì)世紀(jì)80年代以來，西方發(fā)達(dá)國(guó)家普遍推行了公共管理制度的改革，正構(gòu)建一種嶄新的公共事務(wù)管理模式。如何依據(jù)我國(guó)的國(guó)情，借鑒西方發(fā)達(dá)國(guó)家公共管理制度改革的經(jīng)驗(yàn)，構(gòu)造有中國(guó)特色的社會(huì)主義公共事務(wù)管理新模式，我們認(rèn)為可以從以下幾方面考慮：


   1．公共事務(wù)管理責(zé)任分擔(dān)


   公共事務(wù)管理責(zé)任分擔(dān)，取決于政府職能轉(zhuǎn)換的到位，把一貫由政府直接承擔(dān)的公共事務(wù)轉(zhuǎn)移給政府外的民間非營(yíng)利組織。其動(dòng)機(jī)和目標(biāo)就是打破公共事務(wù)管理政府唯一主體、包攬一切的格局，逐步實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)管理社會(huì)化。


   根據(jù)新的公共管理模式，政府雖然還是專門的公共管理機(jī)構(gòu)，但卻不是唯一機(jī)構(gòu)。在民間非營(yíng)利組織能夠提供有效的、經(jīng)濟(jì)的、高質(zhì)量的公共物品和公共服務(wù)的領(lǐng)域，政府必須退出，這樣可以激發(fā)民間的創(chuàng)造性潛力和建設(shè)能量。政府雖然隨公共管理職能的部分轉(zhuǎn)移，也轉(zhuǎn)移了公共事務(wù)的責(zé)任，但絕不是放棄了責(zé)任。政府依然承擔(dān)著公共事務(wù)的政治責(zé)任和經(jīng)濟(jì)責(zé)任，即政府通過公共政策。公共管理和服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)。目標(biāo)、原則的制定和監(jiān)督執(zhí)行，保證“全心全意為人服務(wù)”的宗旨真正落實(shí)，保證公共事務(wù)管理的質(zhì)量不能降低。同時(shí)，政府有責(zé)任培養(yǎng)教育非營(yíng)利組織的管理人員，提高他們的思想道德素質(zhì)和業(yè)務(wù)素質(zhì)，推動(dòng)非營(yíng)利組織健康、規(guī)范。持續(xù)發(fā)展；政府有責(zé)任根據(jù)公共事務(wù)的不同領(lǐng)域。性質(zhì)。類別，對(duì)承擔(dān)責(zé)任的非營(yíng)利組織進(jìn)行財(cái)力支持和實(shí)行稅收優(yōu)惠。即便在一些需要政府直接參與管理的公共事務(wù)領(lǐng)域，政府也應(yīng)采取“有進(jìn)有退”“有所為，有所不為”的策略，進(jìn)而有為，退而有序，多做“雪中送炭”，少搞“錦上添花”。


   政府從具體的公共事務(wù)中解脫出來，就能夠以監(jiān)察者和指導(dǎo)者身份審視公共管理質(zhì)量和效益，促進(jìn)公眾權(quán)益和福利的擴(kuò)大。同樣，由于政府管理公共事務(wù)權(quán)力下放，公共權(quán)力獨(dú)家壟斷的格局被打破，社會(huì)監(jiān)督制約機(jī)制加強(qiáng)，不僅有利于政府克服官僚主義傾向，減少政府官員權(quán)力腐敗的機(jī)會(huì)，而且可以監(jiān)督和糾正非營(yíng)利部門可能出現(xiàn)的“第二政府化”及成員的“官僚化”傾向，當(dāng)然，也相應(yīng)降低了公共事務(wù)管理的成本。


   各類非營(yíng)利組織進(jìn)人公共事務(wù)領(lǐng)域，與政府分擔(dān)責(zé)任，還可以有效地醫(yī)治與市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)相伴生的“淹場(chǎng)失靈、政府失靈’綜合癥”�！笆袌�(chǎng)失靈”是指市場(chǎng)機(jī)制不能使資源配置達(dá)到最優(yōu)化的狀態(tài)，特別是不能按最優(yōu)化的原則提供公共物品和公共服務(wù)；而“政府失靈”是指政府作為公共事務(wù)的主要承擔(dān)者，只能按平等的原則提供一般的公共物品和公共服務(wù)，滿足普遍的需求，而不可能滿足公眾‘個(gè)性化”�！岸嘣�化”的需求。在“失靈”癥狀下，非營(yíng)利組織（第三部門）就可以展現(xiàn)其自身多樣性服務(wù)和供給的優(yōu)勢(shì)，與政府形成互補(bǔ)關(guān)系。例如，我國(guó)“希望工程”、志愿者組織、社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)及慈善團(tuán)體等非營(yíng)利組織，通過實(shí)施扶貧、助殘�？祻�(fù)。再就業(yè)等活動(dòng)，調(diào)節(jié)社會(huì)成員的收人差距，減少貧富不均，救助社會(huì)弱勢(shì)群體，創(chuàng)造平等機(jī)會(huì)，緩和社會(huì)矛盾，營(yíng)造穩(wěn)定和諧的社會(huì)發(fā)展環(huán)境；再如，一些企業(yè)為追求最大的利潤(rùn)，不惜以損害公共環(huán)境為代價(jià)，隨意排放廢氣、廢水、廢渣，造成外部不經(jīng)濟(jì)，而自然（綠色）環(huán)保組織、社區(qū)自助團(tuán)體。動(dòng)物保護(hù)組織等非營(yíng)利組織就能夠協(xié)同政府職能部門及新聞媒體等機(jī)構(gòu)，對(duì)這類企業(yè)實(shí)施監(jiān)測(cè)、限制整改、輿論壓力、受害索賠等行動(dòng)，促進(jìn)社會(huì)經(jīng)濟(jì)與生態(tài)環(huán)境的可持續(xù)發(fā)展；還有，非營(yíng)利 組織資本有機(jī)構(gòu)成相對(duì)于營(yíng)利組織（企業(yè)）較低，即非營(yíng)利組織本身的運(yùn)作成本低。這樣，它的自身容量和發(fā)展空間就很大，大量從第～產(chǎn)業(yè)（農(nóng)業(yè)）轉(zhuǎn)移出來的剩余勞動(dòng)力和第二產(chǎn)業(yè)（工業(yè)）結(jié)構(gòu)調(diào)整技術(shù)進(jìn)步轉(zhuǎn)移出來的勞動(dòng)力，都可以吸收進(jìn)入重點(diǎn)從事第三產(chǎn)業(yè)（服務(wù)業(yè)）的非營(yíng)利組織。這正符合現(xiàn)代社會(huì)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的調(diào)整。人力資源重新配置的大趨勢(shì)。


   其實(shí)，非營(yíng)利組織釋放能量的空間還很大，遠(yuǎn)不止這些。在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下，許多事務(wù)政府不直直接插手干預(yù)，或者干預(yù)以致成本過高，而交給民間非營(yíng)利組織去做，會(huì)收到事半功倍的效果。近幾年，頻頻舉行的國(guó)際性、區(qū)域性的“非政府組織”論壇，對(duì)中國(guó)及世界范圍的現(xiàn)實(shí)問題和未來發(fā)展進(jìn)行研討、預(yù)測(cè)和技術(shù)咨詢，它所形成的“軟科學(xué)”成果，無疑對(duì)政府決策和企業(yè)拓展起到非同一般的效果。非營(yíng)利組織承接了政府的某些公共事務(wù)管理職能，又非政府權(quán)力的延伸和擴(kuò)張，這種政府與社會(huì)之間的中介地位和角色，使得它可以保持中立，靈活自主地參與社會(huì)公共生活。


   當(dāng)然，列舉非營(yíng)利組織的種種優(yōu)勢(shì)，并非想證明它完美無缺，是包醫(yī)社會(huì)‘下病”的“靈丹妙藥”，也無意將它理想化。相反，對(duì)于中國(guó)的非營(yíng)利組織來說，要與政府分擔(dān)責(zé)任，要將潛在的能量。優(yōu)勢(shì)和長(zhǎng)處變?yōu)楝F(xiàn)實(shí)，還有很多艱苦的�；�礎(chǔ)性工作要做。至少，以下三項(xiàng)建設(shè)應(yīng)予優(yōu)先考慮：第一，培養(yǎng)一批境界高、素質(zhì)優(yōu)的專業(yè)人才隊(duì)伍。這又分兩個(gè)方面：一方面，非營(yíng)利組織除吸引大量志愿人員參與工作外，專職管理人員的人格魅力和綜合素質(zhì)對(duì)推動(dòng)組織的運(yùn)作至關(guān)重要；另一方面，任何非營(yíng)利組織都要有自己的“專業(yè)”定位。優(yōu)秀的專業(yè)素質(zhì)和豐富的經(jīng)驗(yàn)無疑有利于提高服務(wù)的效率和質(zhì)量，而專業(yè)素質(zhì)差或定位不清不僅不利于吸引支持者捐助，而且會(huì)降低組織的公信度。第二，非營(yíng)利組織必須學(xué)會(huì)以最好的方式管理。僅僅有一批具無私愛心和良好意愿的仁人還不夠，還必須高效地運(yùn)作，并追求最低成本最優(yōu)結(jié)果。非營(yíng)利組織必須是“效率組織”。第三，非營(yíng)利組織必須學(xué)會(huì)籌資募捐。非營(yíng)利組織必須拿出物品和服務(wù)成果吸引公眾捐獻(xiàn)，要善用媒體宣傳自己，還要建立嚴(yán)格的財(cái)務(wù)審核和準(zhǔn)確的信息披露制度。非營(yíng)利組織必須是“廉潔組織”。


   公共事務(wù)的責(zé)任分擔(dān)，不僅僅是擴(kuò)大了社會(huì)責(zé)任的覆蓋面，實(shí)質(zhì)上是開發(fā)利用了高品質(zhì)的社會(huì)資源，大大增加了公共物品和公共服務(wù)的有效供給量，給飛速發(fā)展變化的社會(huì)添加了新的生機(jī)和活力。


   2．公共事務(wù)管理引入競(jìng)爭(zhēng)


   市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，可以帶來資源的優(yōu)化配置，帶來公共物品和公共服務(wù)的多樣化。但是，公共事務(wù)不像經(jīng)濟(jì)事務(wù)可以直接通過市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)，實(shí)現(xiàn)最優(yōu)化目標(biāo)。因?yàn)椋�公共物品和公共服�?wù)所具有的特性，使得花錢購(gòu)買的人和不花錢購(gòu)買的人，都能得到同樣的享受。如果大多數(shù)社會(huì)成員都希望別人出錢出力，自己“免費(fèi)占光”，公共物品和公共服務(wù)便無人提供。由此可見，公共事務(wù)不可能通過市場(chǎng)體系，即由個(gè)別消費(fèi)者與生產(chǎn)者之間的交易來解決。而在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)時(shí)代，政府是將公共物品和公共服務(wù)領(lǐng)域當(dāng)成純消費(fèi)領(lǐng)域，由行政職能部門或稱為“事業(yè)單位”的政府附屬機(jī)構(gòu)，靠有限且固定的撥款來經(jīng)營(yíng)運(yùn)作，這便在很大程度上限制了公共物品和公共服務(wù)的開發(fā)、生產(chǎn)及供給。實(shí)踐證明，政府獨(dú)家壟斷公共事務(wù)，無論從質(zhì)或量方面衡量，都有無法滿足公眾的普遍需求和特殊需求。


   但是，政府是市場(chǎng)原則的永恒禁區(qū)，公共權(quán)力不可交換。也就是說，由政府壟斷公共事務(wù)，公共事務(wù)領(lǐng)域就不可能按市場(chǎng)原則引入競(jìng)爭(zhēng)機(jī)制�，F(xiàn)在，推進(jìn)公共事務(wù)管理社會(huì)化，承擔(dān)公共事務(wù)的非政府的非營(yíng)利組織就可以打破禁區(qū)，合情合理合法地實(shí)現(xiàn)公共管理與市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)的“稼接”。


   首先，營(yíng)利組織的“效益第一、優(yōu)勝劣汰、用戶是上帝”的管理理念和管理方式可以引入公共管理過程。在公共權(quán)力社會(huì)化環(huán)境中，公眾掌握有選擇公共管理組織的絕對(duì)權(quán)力。公眾的滿意程度是評(píng)價(jià)服務(wù)組織的基本標(biāo)準(zhǔn)。因此，哪個(gè)組織要在市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中謀求和爭(zhēng)取自己的機(jī)會(huì)。份額和地位，就必須拿出自己的物品和服務(wù)接受公眾的選擇。原來政府壟斷公共事務(wù)時(shí)的一切弊端和局限，在公平競(jìng)爭(zhēng)中，在公眾的選擇中將會(huì)減少、弱化甚至被消解。


   其次，承擔(dān)公共事務(wù)的非營(yíng)利組織以政府的經(jīng)費(fèi)和社會(huì)捐款作為業(yè)務(wù)運(yùn)作的資本，那么，就必須自覺接受政府和社會(huì)捐助人的監(jiān)督，搞好行業(yè)自律，建立規(guī)范的財(cái)會(huì)制度，對(duì)產(chǎn)品開發(fā)服務(wù)項(xiàng)目進(jìn)行成本核算，以求獲得最優(yōu)的社會(huì)效益和經(jīng)濟(jì)效益。這樣，從制度上克服政府壟斷時(shí)只投入，不管效益，追求“公平”，犧牲“效率”的弊端，實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)管理的“公平、效率、成本”三者兼得，均衡發(fā)展。


   第三，承擔(dān)公共事務(wù)的非營(yíng)利組織為爭(zhēng)取產(chǎn)品和服務(wù)的優(yōu)質(zhì)化。多樣化、個(gè)性化，可以憑自身優(yōu)勢(shì)與營(yíng)利企業(yè)合作，進(jìn)行項(xiàng)目的技術(shù)研究和開發(fā)，在不影響服務(wù)質(zhì)量和公眾接受的原則下，甚至可以給予營(yíng)利組織相應(yīng)的商業(yè)機(jī)會(huì)和商業(yè)利益。需要指出的是，非營(yíng)利組織的宗旨和根本性質(zhì)是非營(yíng)利性的，并不意味著這些組織不會(huì)盈利。它不以營(yíng)利為目的，它依法合理的服務(wù)性收費(fèi)及運(yùn)作中獲得的利潤(rùn)，再投入繼續(xù)運(yùn)作，可以增強(qiáng)服務(wù)能力，提高產(chǎn)品素質(zhì)�？傊�，公共管理引入競(jìng)爭(zhēng)，可以使公共產(chǎn)品公共服務(wù)更加多樣化。優(yōu)質(zhì)化和低成本，直接受益的必然是公共事務(wù)的主體——公眾。


   3．公共事務(wù)的利益共享


   “共享”，是一個(gè)含義豐富的概念。1995年，在丹麥?zhǔn)锥几绫竟�根舉行的社會(huì)發(fā)展問題世界首腦會(huì)議，把“人人共享的社會(huì)”作為主題。在會(huì)議通過的《行動(dòng)綱領(lǐng)》中對(duì)其含義作了闡述：一個(gè)人人共享的社會(huì)，是一個(gè)包容的社會(huì)，其基礎(chǔ)是尊重所有人的人權(quán)和基本自由，文化和宗教多樣化，社會(huì)正義、民主參與和法制。人人共享的社會(huì)，是一個(gè)根據(jù)所有人的需要和能力，調(diào)整自身結(jié)構(gòu)和動(dòng)作，并調(diào)整自己政策和計(jì)劃的社會(huì)，從而發(fā)揮全體社會(huì)成員的潛能，并為所有人謀取福利。因此，可以理解，“共享”，是人類生存資源的共享，是發(fā)展機(jī)會(huì)的共享，是社會(huì)成果的共享。共享的社會(huì)，將進(jìn)一步使人能夠在互惠和公平的原則指導(dǎo)下，彼此投資，并分享此種投資的成果。


   我們認(rèn)為，把“利益共享”作為中國(guó)特色社會(huì)主義公共管理改革的終極目標(biāo)最恰當(dāng)不過了。公共事務(wù)，實(shí)質(zhì)上體現(xiàn)的是公共利益。過去，我們?cè)诠�共事�?wù)管理中，強(qiáng)調(diào)國(guó)家利益、集體利益、個(gè)人利益三者的統(tǒng)一。無疑，這是正確的。只有三者統(tǒng)一，才能實(shí)現(xiàn)共同利益，才能“共享”。遺憾的是，實(shí)踐中卻總是將個(gè)人利益從“統(tǒng)一”中剝離出來，又總是以公共利益的“理由”限制、削弱甚至“犧牲”個(gè)人利益，而且，這種“犧牲”長(zhǎng)期得不到“補(bǔ)償”。久而久之，人們參與公共事務(wù)的真誠(chéng)與熱望受到傷害，人們對(duì)待公共事務(wù)就變得冷淡、虛假應(yīng)付。消極抵觸，而作為社會(huì)公共利益的“蛋糕”遲遲做不大，甚至萎縮。實(shí)際上，這已經(jīng)造成了公共事務(wù)領(lǐng)域的惡性循環(huán)。


   公共事務(wù)管理的改革與創(chuàng)新，勢(shì)必要在制度上和宏觀環(huán)境上創(chuàng)造“利益共享”的局面。使更多的人走出私人生活的領(lǐng)域，樂于與他人合作交往；更多的人樂于投資于社會(huì)公共事務(wù)，承擔(dān)社會(huì)公共事務(wù)。在公共事務(wù)中，個(gè)人的權(quán)利、非政府的社會(huì)組織的權(quán)利與政府的權(quán)利是平等的，待遇是互惠的，利益是共享的。這樣，社會(huì)主義公共利益的“蛋糕”才能越做越大，人人共享的資源才能越來越豐富，社會(huì)發(fā)展和個(gè)性發(fā)展的空間才能越來越廣闊。這方面，大連。上海、南京等地社區(qū)建設(shè)的成果，深圳市志愿者組織“義工聯(lián)”的活動(dòng)，都是成功的范例。今年，國(guó)家將要實(shí)施的“志愿者注冊(cè)登記制度和志愿者服務(wù)時(shí)間儲(chǔ)蓄制度”（據(jù)2000年12月 6日《中央電視臺(tái)》報(bào)道），為推動(dòng)公共事務(wù)管理的改革，實(shí)現(xiàn)“利益共享”開創(chuàng)了制度先例。


   中國(guó)改革開放的設(shè)計(jì)師鄧小平曾提出：發(fā)展才是硬道理。還提出，要把人民滿意不滿意，人民擁護(hù)不擁護(hù)，作為黨和政府制定政策和推進(jìn)工作的出發(fā)點(diǎn)�？梢哉f，只有實(shí)現(xiàn)公共事務(wù)管理制度的改革開放，才能促進(jìn)公共事物豐富和發(fā)展，公共利益充實(shí)和擴(kuò)大，而能不能夠?qū)崿F(xiàn)“利益共享”，是檢驗(yàn)以勤政。廉潔、務(wù)實(shí)、高效為目標(biāo)的政府體制改革成功與否的標(biāo)志，是檢驗(yàn)政府新的公共事務(wù)的管理制度成功與否的標(biāo)志，是檢驗(yàn)政府是否真正貫徹落實(shí)“全心全意為人民服務(wù)”宗旨的標(biāo)志。


   中國(guó)人口眾多，地域廣闊，社會(huì)又處在大變革大轉(zhuǎn)折大發(fā)展的過程。因此，任何～項(xiàng)改革與創(chuàng)新的舉措都將是一個(gè)漸進(jìn)的過程，都將有一個(gè)實(shí)驗(yàn)推廣的階段，都應(yīng)當(dāng)是實(shí)事求是，因地制宜，因“事”制宜的。我們堅(jiān)信，公共事務(wù)管理制度的改革與創(chuàng)新，必將推動(dòng)我國(guó)社會(huì)生產(chǎn)力的發(fā)展，推動(dòng)社會(huì)文化的全面進(jìn)步，極大地增進(jìn)廣大人民群眾的根本利益。