之一：從北大法律周刊上轉載的劉大洪李華振：《三農(nóng)治理中第三部門的法學機理與制度變遷研究》

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三農(nóng)治理中第三部門的法學機理與制度變遷研究（之一）
Research of Economic-law Theory and Its Constitutional Transition in the management of agriculture-countryside-peasant

劉大洪 李華振

內(nèi)容提要：三農(nóng)治理中第三部門的出現(xiàn)，源于對市場和政府在解決三農(nóng)問題中的雙失靈之彌補，源于國家與農(nóng)民的法律博弈機制之變遷，源于公共物品的非國家化供給之機理。它是與市場調(diào)節(jié)、政府干預既相區(qū)別又相關聯(lián)的第三只手，是解決三農(nóng)問題的重要制度工具。在借鑒西方農(nóng)村第三部門法律規(guī)制的基礎上，在考察中國農(nóng)村第三部門法律演化路徑的前提下，立足于當前中國三農(nóng)問題的本土資源對其進行深入研究，具有重大的開拓性意義。
關鍵詞：三農(nóng)治理；第三部門；市場政府雙失靈；博弈論；農(nóng)村公共物品
Abstract: The appearance of the third sector in the management of agriculture-countryside-peasant derives from the remedy of double-failure of market and government, derives from the institutional transition of legal game between government and peasants, derives from the theory of non-governmental supply of public products. It is the third hand which is distinct from and correlative with market and government. On the base of studying the law system of the third sector in the western countryside, and after researching the legal evolution path of the third sector in the China’s countryside, and rooting in the China’s native resources, there has exploring significance to deeply investigate this subject.
Key words: management of agriculture-countryside-peasant; the third sector; double-failure of market and government; the game theory; rural public product supply


一、引論：從第三部門在西方三農(nóng)治理中的重要作用說起
從法學的理論視域上看，三農(nóng)問題并不是中國特有的現(xiàn)象，西方發(fā)達國家也存在著三農(nóng)問題�？疾煳鞣綄θ�農(nóng)問題的解決機制，我們發(fā)現(xiàn)，“第三部門”（The Third Sector）在發(fā)達國家的三農(nóng)治理中起著重要作用、占有重要地位，成了西方學界研究的一個重要課題。但我國目前的學界對第三部門在三農(nóng)治理中的重要作用還缺乏足夠的認識和重視，因此，在充分借鑒西方對第三部門的研究成果和實踐經(jīng)驗的基礎上，立足于中國的三農(nóng)問題之本土資源對第三部門進行深入研究，成了擺在我們面前的一項迫切任務，具有重大的開拓性意義。
三農(nóng)治理中第三部門的出現(xiàn)，源于對市場和政府在解決三農(nóng)問題中“雙失靈”的彌補。第三部門是相對于“第一部門（公權部門）”和“第二部門（私人部門）”而言的，既不同于純粹的公權部門，也不同于純粹的私人部門，但又與公權部門和私人部門有著密切的聯(lián)系。西方國家的實踐已經(jīng)表明，第三部門是一項重大的制度創(chuàng)新，為解決市場政府“雙失靈”提供了新的可能。在西方國家的三農(nóng)治理中，第三部門已經(jīng)成為與市場調(diào)節(jié)、政府干預既相區(qū)別又相關聯(lián)的一支新興力量，成了發(fā)達國家解決三農(nóng)問題的重要制度工具，為西方農(nóng)業(yè)、農(nóng)村、農(nóng)民的良性發(fā)展提供了一條重要的法律解決路徑，發(fā)揮著制約鄉(xiāng)村政府權力濫用、滿足農(nóng)民多元化需求、提高農(nóng)村公共物品質(zhì)量和效率的重要作用。第三部門促進了鄉(xiāng)村政府職能的轉變進程，在政府與農(nóng)民之間搭建了一座橋梁，為農(nóng)村提供更加質(zhì)優(yōu)、價廉、高效的準公共物品，把競爭機制的清新空氣吹進了鄉(xiāng)村傳統(tǒng)的官僚機構體系內(nèi)，促進了農(nóng)村與城市的整合，進而，給整個社會帶來了深遠的影響。這些作用都是傳統(tǒng)的純粹公權部門（政府）和純粹私人部門（企業(yè)）無法達到的。
由于“第三部門”之稱謂只是一個研究上使用的學理術語，因此，我們考察西方三農(nóng)治理中的有關法律規(guī)定時，會發(fā)現(xiàn)：在法律條款的直接規(guī)定里，是找不到第三部門之用語的，但有兩個出現(xiàn)頻率很高的用語“農(nóng)民協(xié)會”（Peasants’ Association）和“農(nóng)業(yè)合作社”（Agricultural Cooperation），這兩個用語實際上是相同的，只不過由于各國語言表達的差異和翻譯的差別，導致在中文里出現(xiàn)了這兩個用語同時使用的局面。從法律概念的邏輯周延性上來看，三農(nóng)治理中的第三部門當然不僅僅包括農(nóng)民協(xié)會和農(nóng)業(yè)合作社，但是，可以說，農(nóng)民協(xié)會（農(nóng)業(yè)合作社）是三農(nóng)治理中第三部門的最主要子概念，因此，為了論述的方便，本文中，我們在進行理論性的研究時，使用的是第三部門之學理術語，而在進行實證性的研究時，使用的是農(nóng)民協(xié)會或農(nóng)業(yè)合作社之法條術語。
從實證的視角，我們考察一下美國、法國、德國、日本等有代表性的發(fā)達國家三農(nóng)治理中的第三部門之概況。[1]（1）美國三農(nóng)治理中的第三部門概況之考察。在美國，種類繁多的農(nóng)民協(xié)會為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者提供各種不同的分類準公共服務，比如，溝通政府關系、信息咨詢、法律維權、制訂產(chǎn)品標準、協(xié)調(diào)關系、限產(chǎn)護價、爭取政策支持、市場銷售、集體定價、技術咨詢等等。美國有超過80%的農(nóng)民根據(jù)自己的實際需要而自發(fā)組織和自愿參加這些不同的農(nóng)民協(xié)會，而且政府也從法律上鼓勵農(nóng)民參加各類農(nóng)業(yè)協(xié)會，參加協(xié)會的農(nóng)民可以優(yōu)先得到更多的補貼。[2]（2）法國三農(nóng)治理中的第三部門概況之考察。三農(nóng)問題曾經(jīng)長期困擾法國，直到二戰(zhàn)前，法國還是一個農(nóng)產(chǎn)品凈進口國，二戰(zhàn)后，法國政府采取優(yōu)先發(fā)展農(nóng)業(yè)的政策，僅用20多年時間，就實現(xiàn)了農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。在這個過程中，第三部門發(fā)揮了重要作用。比如，法國建立了專為三農(nóng)治理而服務的“土地整治公司”制度，這是一種非盈利的組織，它們擁有土地的優(yōu)先購買權，把買進的插花地、低產(chǎn)田集中連片，整治成標準農(nóng)場，然后再低價保本出售給農(nóng)民。另外，法國專管三農(nóng)問題的政府部門（第一部門）是農(nóng)業(yè)食品部和漁業(yè)部，但它們只負責宏觀上的指導，而微觀上的競爭調(diào)節(jié)則由市場機制（第二部門）來完成，在第一部門和第二部門之間的中觀層面上，則由農(nóng)業(yè)合作社（第三部門）來協(xié)調(diào)。到20世紀60年代末，法國建起了3100個農(nóng)業(yè)信貸合作社，7200個供應和銷售合作社，14000個服務合作社。合作社一般按行業(yè)劃分，農(nóng)戶可根據(jù)經(jīng)營情況，同時加入幾個合作社。（3）德國三農(nóng)治理中的第三部門概況之考察。在德國的三農(nóng)治理中，作為政府機關（第一部門）的聯(lián)邦農(nóng)業(yè)部只負責對農(nóng)業(yè)的宏觀管理，包括農(nóng)業(yè)立法、農(nóng)業(yè)政策和促進農(nóng)業(yè)發(fā)展計劃的制定等。而大量的農(nóng)村準公共物品則由非官方的組織（第三部門）來完成，這些農(nóng)民的非官方組織主要以農(nóng)民生產(chǎn)者協(xié)會、農(nóng)民聯(lián)合會來命名。德國的農(nóng)協(xié)分成各個層次，如地區(qū)農(nóng)協(xié)、州農(nóng)協(xié)，直至全國性的農(nóng)民聯(lián)合會，形成一個完整的網(wǎng)絡。95%左右的農(nóng)民是德國農(nóng)民聯(lián)合會的會員，該會代表德國農(nóng)民參與和歐洲鄰國農(nóng)業(yè)組織機構的協(xié)調(diào)，主要職能是維護農(nóng)民的利益，為農(nóng)民當法律和技術顧問，為農(nóng)民開拓市場提供服務，對農(nóng)民進行職業(yè)教育培訓等等。（4）日本三農(nóng)治理中的第三部門概況之考察。在發(fā)達國家里，日本人多地少的國情與中國最為相似，因此，考察日本三農(nóng)治理中的第三部門對我國最有切合實際的借鑒意義。二戰(zhàn)后的日本，是一個典型的國家權力包攬一切的公權社會，作為第一部門的政府機關的力量占據(jù)著絕對的優(yōu)勢地位。當時的日本政府為了治理三農(nóng)問題，在大力培育第二部門（市場調(diào)節(jié)）機制的同時，也展開了對第三部門的努力探索。1947年的《農(nóng)業(yè)協(xié)同合作法》就是專門針對第三部門（農(nóng)協(xié)組織）而立的法，只不過，與私權本位的西方國家相比，當時日本的農(nóng)協(xié)象中國今天的村委會一樣，仍然帶有明顯的“準政府”痕跡，并不是象當時美國、法國那樣的比較純粹的第三部門，而只不過是政府第一部門的“法律衍生物”。但是，畢竟，這在形式的意義上標志著日本的三農(nóng)治理法律機制開始向美國等西方國家靠攏，開始了引進第三部門機制的法律嘗試。經(jīng)過20多年的發(fā)展，日本的農(nóng)協(xié)逐漸擺脫了原來的準政府之色彩，1970年的《綜合農(nóng)政的基本方針》標志著日本農(nóng)協(xié)的角色開始發(fā)生實質(zhì)性的轉變，向真正意義上的第三部門回歸。日本的農(nóng)協(xié)組織自上而下分為三個層次，處于最基層的是市町村農(nóng)協(xié)，習慣上叫單位農(nóng)協(xié)；都道府縣建立的是地方農(nóng)協(xié)，稱作“縣聯(lián)”；農(nóng)協(xié)的全國性組織則按照業(yè)務不同而各自運作�，F(xiàn)在，日本農(nóng)協(xié)為三農(nóng)治理而提供的準公共物品大體上分為四類：生產(chǎn)指導、組織流通、信用服務和開展互助共濟。[3]
放眼更大的視域范圍進行擴張考察，會發(fā)現(xiàn)：第三部門在西方的興起，并不僅僅發(fā)生在三農(nóng)治理中，而是在全社會的每個領域內(nèi)都發(fā)生了一場深刻的“公共治理的革命”。1997年，聯(lián)合國秘書長安南在向聯(lián)合國大會提交的年度工作報告中，把第三部門看作影響未來全球發(fā)展的“第五大因素”。塞拉蒙把第三部門的興起看成是與19世紀晚期的民族國家興起具有同樣重大意義的人類歷史事件。[4]它作為相對于公權力的政府、私權利的市場之外的“第三種領域”，成了彌補市場失靈、政府失靈的一種全新的社會平衡器，其數(shù)量和影響得到了空前的發(fā)展。西方對第三部門的定義，歸納起來看大致有以下幾種主張：（1）認為第三部門是準行政機關或準公共部門，是公共部門的一部分。比如，約翰·格林伍德的《英國行政管理》一書就持這種觀點，他認為這些由政府領導部門的機構和半私人組織，既不同于中央部門，也不同于地方機關，但通常又和它們有關系，這類機構和組織就是“準行政機關”，也就是他所說的第三部門。[5]（2）認為第三部門是服務于公眾利益的私人組織，或者說是從事社會公益性事業(yè)的民間組織。比如，萊斯特·薩拉蒙把第三部門定義為“數(shù)量眾多的自我管理的私人組織，他們不致力于分配利潤給股東或董事，而是在正式的國家機關之外追求公眾目標”。持這種主張的法律之典型是《英國1601慈善使用權法》，它認為從事下列活動的組織為第三部門：救濟老人、虛弱的人和窮人，撫養(yǎng)病人、傷殘士兵和船員，維修橋梁、港口、避難所、道路、教堂、海堤，舉辦教育和孤兒院，救濟、儲備、維修教養(yǎng)院，支持幫助年輕的商販、手工業(yè)者和窮困潦倒的人，幫助任何貧困居民減輕它們的困難。（3）認為第三部門是除了政府機構和營利機構以外的社會組織。比如，赫斯頓就認為非營利組織主張的合法性來源于對國家部門和私有部門的批評。[6]持這種主張的法律之典型是《聯(lián)合國憲章》第71條，它把第三部門界定為“從事非營利性活動的政府以外的所有組織，其中包括各種慈善機構、援助組織、青少年團體、學會、合作協(xié)會、經(jīng)營者協(xié)會等”。但無論具體的主張有何不同，總體上來看，關于第三部門的本質(zhì)的觀點都是大同小異的，即：第三部門一是要與政府相區(qū)別，是自愿提供公共物品的“非政府組織”(NGO)；二是要與企業(yè)相區(qū)別，是不以盈利為主要目標的“非營利性組織”(GPO)。[7]



[1] 在這里，必須明確的是，“第三部門”只是一個學理概念，它被西方學界作為一個研究課題而正式提出來是在20世紀70年代。在此之前，雖然“第三部門”之稱謂還沒有出現(xiàn)，但是，西方國家的法律實踐中卻早已出現(xiàn)了第三部門的萌芽。因此，本文為了研究時進行論述的方便，就把20世紀70年代之前出現(xiàn)的此類事物也以“第三部門”統(tǒng)稱之。
[2] 張彩麗.美國與中國“三農(nóng)”政策的比較及其啟示[J].蘭州大學學報(社科版),2003,(5):92-96.
[3] 王東京.西方發(fā)展是一面鏡子[J].農(nóng)業(yè)經(jīng)濟問題,2004,(6):69-74.
[4] 張莉等.轉型時期我國第三部門的興起及其社會功能[J].社會科學,2000,(9).
[5] [英]約翰·格林伍德、戴維·威爾遜.英國行政管理[M].北京:商務印書館,1991,30-52.
[6] 何增科.公民社會與第三部門[M].北京:社會科學文獻出版社,2000,10-31.
[7] 何增科.公民社會與第三部門研究引論[J].馬克思主義與現(xiàn)實,2000,(1).

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還是那個問題：政府不允許農(nóng)民成立協(xié)會，怎么辦？