作為憲政經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)的土地和國有企業(yè)管理制度研究

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李　偉 　　　 憲政的政治基礎(chǔ)是民主政治，憲政的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)是市場經(jīng)濟(jì)。民主政治和市場經(jīng)濟(jì)在我們這樣一個國家里如何建立，何種具體制度的變革是建立憲政的基礎(chǔ)和突破口？這是我經(jīng)常思索的一個問題。我認(rèn)為，土地和國有資產(chǎn)管理制度，是憲政的基礎(chǔ)之基礎(chǔ)，其基礎(chǔ)性、重要性是無可比擬的。 政府和任何普通人一樣，有錢才能生存。財產(chǎn)既是制約或支持一個人生存和發(fā)展的基本條件，也是制約或支持一個政府生存和發(fā)展的基本條件。政府如何獲得財產(chǎn)，是其生存和發(fā)展的基礎(chǔ)性問題。有錢的政府強(qiáng)大，無錢的政府孱弱。因此，政府如何持續(xù)性地獲得財產(chǎn)以求生存和發(fā)展，是一個政府首先要面對的問題。憲政的關(guān)鍵之一是建立有限政府，被約束的政府。如果不能在財政上約束政府，該政府就不可能是有限政府，不可能被真正約束。從大的方面講，政府的財政有以下兩種類型： 一、以稅收為財政約束的消極型政府（有限政府的理想類型） 人類歷史上最早的憲政國家是英國，其憲政制度的形成源于人身保護(hù)令、稅制和代議制。有兩條經(jīng)典的概括：“人身和財產(chǎn)神圣不可侵犯”和“無代議士不納稅�！痹缙诘拇�議制度與納稅相關(guān)聯(lián)，不象現(xiàn)在“納稅與死亡人人不可避免�！爆F(xiàn)在是普選制，所以要人人納稅。而在憲政早期，公民可以不納稅，其代價是沒有選舉權(quán)，在議會中沒有自己的代表。如果議會所代表的民眾廣泛，政府的稅源就廣大，財力就雄厚；如果議會所代表的民眾狹少，政府的稅源就狹窄，財力就匱乏。通過稅收，公民從財政上制約住了政府。憲政進(jìn)入普選制時代后，人人都有選舉權(quán)，人人在議會都有自己的代表，所以人人納稅。同時，納稅金額的多少，稅種的有無，決定權(quán)完全在議會，而不在政府自身。所以，公民通過代議機(jī)關(guān)，以稅收手段控制住了政府。政府有多少錢可以花，怎樣花，是由公民通過代議機(jī)關(guān)所決定的。政府不可能沒有預(yù)算而亂花錢，去搞什么“項(xiàng)目”。沒有錢寸步難行，對政府而言這是與普通人一樣的。 通過稅制和代議制，公民約束住了政府，有限政府便產(chǎn)生了。這樣的政府，是被公民通過議會所控制的政府，只能依法行事，不可能胡作非為，因此是消極的政府，政府是守夜人或看門狗。憲政國家莫不如此。稅收和代議制是憲政的基礎(chǔ)，其前提是財產(chǎn)私有制。這是對政府權(quán)力的外部約束，是硬的約束。 二、以國有國營為財政支持的積極型政府（全能政府的理想類型） 假如一個政府的生存和發(fā)展，不以稅收為財產(chǎn)上的約束，又是一種什么情形呢？這種政府在人類歷史上不僅存在，而且還非常強(qiáng)大。中國歷史上的政府，就是這樣類型的政府，其生存和發(fā)展的財產(chǎn)基礎(chǔ)與其說是稅收，不如說是國有國營的“贏利”和自有收入。 中國歷史上“普天之下，莫非王土；率土之濱，莫非王臣”的土地國有制思想是根深蒂固的。商周時期實(shí)行土地國有制（井田制），領(lǐng)受土地的貴族只有使用權(quán)，沒有所有權(quán)，土地不能買賣。商鞅變法“廢井田，開阡陌”，土地可以買賣，但買賣的是土地使用權(quán)，而非嚴(yán)格意義上的所有權(quán)。兩漢時期實(shí)行田租制度，政府向農(nóng)民征收田租，田租在性質(zhì)上有別于稅收。唐朝的均田制規(guī)定：丁男和十八歲以上的中男受田一百畝，其中八十畝為“口分田”，二十畝為“永業(yè)田”�！翱诜痔铩辈辉S買賣，身死則政府收回；而“永業(yè)田”可以繼承，在一定條件下可以買賣。“口分田”的所有權(quán)歸政府，農(nóng)民所享有的只是附條件的使用權(quán)，且“口分田”在數(shù)量上遠(yuǎn)多于“永業(yè)田”，是土地所有制的主要形式。唐朝政府在財政上實(shí)行“租庸調(diào)法”，以租為主。明清不實(shí)行均田制，廢除了“占田過限”的土地數(shù)量控制，土地可以買賣。但是，據(jù)明孝宗時期的統(tǒng)計，皇帝和皇族直接占有的莊田，竟在全國土地的七分之一以上。太平天國的“天朝田畝制度”所表達(dá)的“有田同耕、有飯同食、有衣同穿、有錢同使、無處不均勻、無人不飽暖”的公有制思想，更是中國封建社會農(nóng)民的大同理想。民國時期，孫中山倡導(dǎo)的三民主義中的民生主義，主張平均地權(quán)，耕者有其田。中國共產(chǎn)黨更是以土地改革為突破口，發(fā)動農(nóng)民革命，最終奪取政權(quán)，實(shí)現(xiàn)了完全的土地公有制。綜觀中國歷史，從未形成私有財產(chǎn)不能侵犯意義上的土地私有制。國家直接占有土地，國家是最大的地主，國家以土地所有者的身份向農(nóng)民收取地租；而地租并不是現(xiàn)代意義上的稅收。地租是土地的租金收益，體現(xiàn)的是財產(chǎn)所有權(quán)；而稅收體現(xiàn)的是政府的統(tǒng)治權(quán)，而非財產(chǎn)所有權(quán)。稅收以財產(chǎn)私有為前提，國有制下無所謂稅收。因此，古代中國政府的財政基礎(chǔ)主要源于土地國有制下的土地經(jīng)營收入，而非源于稅收，政府集土地所有者身份和行政管理者身份于一身，所有權(quán)和行政權(quán)二位一體。 漢朝時期著名的“鹽鐵”之爭，確立了政府的鹽鐵專賣制度。專賣制度造就了國有壟斷企業(yè)。至明清時期，專賣制度的范圍已擴(kuò)展至鹽、鐵、茶、金、銀、銅、錫、硝、硫磺等重要商品，礦產(chǎn)的開采和冶煉也由政府專營壟斷，瓷器的燒制也以“官窯”為主。政府通過經(jīng)營國有企業(yè)，壟斷重要商品的生產(chǎn)和流通，獲取超額壟斷利益，這也成為政府財政的重要來源之一。 從古至今，在沒有真正的土地私有制的情況下，中國政府生存和發(fā)展的財政基礎(chǔ)并非稅收。政府通過土地國有制，以土地所有者的身份獲取地租收入，并以專賣專營制度為基礎(chǔ)，通過經(jīng)營國有壟斷企業(yè)獲得利潤。這樣的政府，不僅不受稅收約束，而且以贏利為目的，追求自身經(jīng)濟(jì)利益的最大化，積極擴(kuò)張權(quán)力，積極積累財富，為所欲為，是典型的全能政府。土地國有和國有企業(yè)是中國專制政治的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)，是中國專制政治生命力旺盛的秘密所在。 三、從“以國有國營為支持的積極型政府”到“以稅收為約束的消極型政府”的轉(zhuǎn)型：中國憲政制度構(gòu)建的必由之路。 沒有以稅收為約束的消極型政府，就不會有權(quán)力受到限制的有限政府，就不會有憲政。如何實(shí)現(xiàn)“以國有國營為支持的全能政府”到“以稅收為約束的有限政府”的轉(zhuǎn)型，是構(gòu)建中國憲政的關(guān)鍵性問題。這其中，涉及許多具體制度的問題，最重要的莫過于土地所有制改革和國有企業(yè)改革問題。如何以憲政為價值目標(biāo)，進(jìn)行土地所有制和國有企業(yè)改革？這是應(yīng)當(dāng)深入研究的問題。下面我僅就土地所有制改革問題談?wù)効捶ā?對土地所有制改革問題研究的思路： 土地所有制問題是一個重大的政治、經(jīng)濟(jì)和法律問題，也是我國許多現(xiàn)實(shí)問題的根源和癥結(jié)所在。對這一問題，可以分層次地進(jìn)行研究。 第一層次的問題（在憲法層次上設(shè)問）：憲法關(guān)于城市土地國有制、農(nóng)村土地集體所有制的規(guī)定，是否合理？是否有利于憲政的構(gòu)建？應(yīng)當(dāng)或者可以從什么方面對現(xiàn)行憲法的規(guī)定做出修改和解釋，使之有利于憲政中國理想的實(shí)現(xiàn)？我認(rèn)為，現(xiàn)行憲法關(guān)于土地所有制的規(guī)定與憲政理想有沖突，不利于建立有限政府。 第二層次的問題（在行政法層次上的設(shè)問）：以現(xiàn)行憲法規(guī)定為前提，檢討《土地管理法》和土地管理制度的合憲性和合理性。我認(rèn)為，以《土地管理法》為核心的現(xiàn)行土地管理制度有很多弊病，其規(guī)定不僅不合理，甚至違反現(xiàn)行憲法，表現(xiàn)為三個方面的問題： 1、現(xiàn)行土地管理制度未能區(qū)分政府作為土地所有者和作為土地監(jiān)管者的雙重身份。政府作為土地所有者時，是土地所有權(quán)人，是民事主體；政府作為土地監(jiān)管者時，是行政管理人，是行政主體；二者身份的性質(zhì)是不同的，前者是私法身份，后者是公法身份，應(yīng)當(dāng)加以區(qū)分。應(yīng)當(dāng)設(shè)立不同的機(jī)關(guān)，分別行使所有權(quán)身份的職能和土地行政管理職能；否則，監(jiān)管者（行政主體）就是被監(jiān)管者（土地所有權(quán)人），二位一體，監(jiān)管就失去了意義。一方面，監(jiān)管失效會造成國有土地權(quán)益的流失；另一方面，監(jiān)管失效會造成國有土地所有權(quán)為追求最大化的市場利益而極度膨脹，扭曲土地市場的基本秩序，造成社會不公。所以，在政府既為土地所有者又為土地監(jiān)管者的前提下，應(yīng)當(dāng)在政府內(nèi)部實(shí)現(xiàn)土地所有權(quán)和土地監(jiān)管權(quán)的兩權(quán)分立，機(jī)構(gòu)和職能分設(shè)，實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管。 2、城市土地管理中的問題。由于城市土地所有權(quán)和土地監(jiān)管權(quán)未能分立，政府的土地所有權(quán)職能失去控制，極度膨脹和失控。一方面，城市政府在“經(jīng)營城市”的口號下，追求土地所有權(quán)市場收益的最大化，形成高地價、高房價的現(xiàn)實(shí)后果，部分城市與房地產(chǎn)相關(guān)行業(yè)的產(chǎn)值占到了GDP的40-70%之巨，成為城市政府的主要財源。城市政府逐利的經(jīng)濟(jì)本性暴露無遺，損害了社會公正和市民的基本權(quán)利。應(yīng)當(dāng)在憲法層面上明確，居住權(quán)（選擇居住地的權(quán)利和住房權(quán)利）是基本人權(quán)，從而遏制政府追利的本性，實(shí)現(xiàn)“居住權(quán)”的社會公正目標(biāo)。另一方面，由于土地監(jiān)管職能的缺失，國有土地權(quán)益大量流失，短時間內(nèi)造就了房地產(chǎn)巨富階層。市民買不起房、無屋可居的現(xiàn)象，與政府和開發(fā)商因地暴富的現(xiàn)象并存，反差巨大，有失社會公正，形成社會沖突。解決之道在于，以居住權(quán)為目標(biāo)，在土地所有權(quán)和土地監(jiān)管權(quán)分立的前提下，實(shí)現(xiàn)土地的有效監(jiān)管。 3、以《土地管理法》為核心的現(xiàn)行土地管理制度，違反憲法規(guī)定，將農(nóng)村集體土地所有權(quán)虛置，將政府的土地所有權(quán)范圍擴(kuò)展到農(nóng)村。憲法規(guī)定農(nóng)村土地歸農(nóng)村集體所有。我國有幾百萬個農(nóng)村集體組織，應(yīng)當(dāng)有幾百萬個農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體。但是《土地管理法》卻不明確規(guī)定農(nóng)村集體所有權(quán)的主體、權(quán)能等問題，反而為政府征用集體所有的土地大開方便之門，造成集體土地所有權(quán)的虛化和農(nóng)村土地事實(shí)上的國有。政府作為土地所有權(quán)人，以其同時具備的監(jiān)管者身份將集體土地征用為國有，將其土地所有權(quán)的邊界無限制地擴(kuò)大。這嚴(yán)重侵害了集體土地所有權(quán)和農(nóng)民的財產(chǎn)權(quán)益。解決農(nóng)村土地問題的現(xiàn)實(shí)途徑是回歸憲法，修改《土地管理法》，真正落實(shí)集體土地所有權(quán)，為幾百萬個農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體確權(quán)，從而建立農(nóng)地流轉(zhuǎn)的所有權(quán)基礎(chǔ)。最終，從集體所有，逐步過渡到村民自有，實(shí)現(xiàn)耕者有其田。這是實(shí)現(xiàn)農(nóng)村法治的財產(chǎn)權(quán)基礎(chǔ)。

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