從“財政分灶吃飯”看中央和地方財政關(guān)系的癥結(jié)與應(yīng)變（二）

是 否 +2 論壇幣

k人 參與回答

經(jīng)管之家送您一份

應(yīng)屆畢業(yè)生專屬福利!

求職就業(yè)群

趙安豆老師微信：zhaoandou666

經(jīng)管之家聯(lián)合CDA

送您一個全額獎學金名額~ !

立即領(lǐng)取

感謝您參與論壇問題回答

經(jīng)管之家送您兩個論壇幣！

+2 論壇幣

二、馮興元：中央和地方財政關(guān)系的癥結(jié)與應(yīng)變

【摘要】中央和地方之間的競爭本質(zhì)長期存在。無論是改革開放前，還是改革開放后，中央和地方的關(guān)系總體上沒有跳出“一放即亂，一收即死”的“治亂循環(huán)”。有必要從財政角度剖析改革開放以來中央和地方的關(guān)系問題，并提出相應(yīng)的對策。

　　【關(guān)鍵詞】央地關(guān)系 財政博弈 財政管理體制

　　1994年前的中央與地方財政博弈

　　我國在80年代初開始推行行政和財政分權(quán)，統(tǒng)收統(tǒng)支體制解體，地方相對獨立的利益凸顯，行政和財政自主權(quán)擴大，地方政府之間的競爭也隨之加劇。地方政府之間圍繞資源、投資和市場的競爭，雖然帶來了一些地方保護和環(huán)境污染之類的副作用，但大大促進了地方經(jīng)濟的發(fā)展，也總體上促進了國民經(jīng)濟的發(fā)展。這里，我國各地實行的財政包干制發(fā)揮了重要的助推作用，這是因為地方政府的財政收入是有保證的，而且與地方經(jīng)濟發(fā)展掛鉤。80年代初到90年代初，我國財政包干制大行其道，各地的體制多樣性令人瞠目。這類似于農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包制。在農(nóng)村家庭聯(lián)產(chǎn)承包制下，農(nóng)民適用“交足國家的，留夠集體的，剩下都是自己的”這一契約安排。與此相呼應(yīng)，在財政包干制下，可以說地方政府適用“交足中央的，剩下都是自己的”這一契約安排。

　　在財政包干制框架內(nèi)，由于地方政府負責征稅，當時的收入管理不規(guī)范，地方政府有著瞞報稅收收入或者減少預算內(nèi)收入的征收、努力擴大征收預算外收入甚至制度外收入的激勵和可能性。地方政府為了吸引外來投資，還會對之減少征收稅費、增加補貼的利益驅(qū)動。地方政府對大量本地企業(yè)實行包稅制，有時還要求本地企業(yè)參與提供基礎(chǔ)設(shè)施來換取減少對其征稅，這更是擴大了地方政府博弈可選對策。結(jié)果一是全國預算內(nèi)收入占GDP的比重日益下降，從1980年的25.5%下滑到1993年的12.3%;二是中央預算內(nèi)收入占全國預算內(nèi)收入的比重也每況愈下。雖然中央預算內(nèi)收入占比從1980年的24.5%上升到1984年的40.5%(估計與“利改稅”有關(guān))，但從1985年的38.4%下降到1993年的22%低谷。上述發(fā)展趨勢并不是說中央政府在改變財政收入分配體制方面沒有主導權(quán)，任由地方政府擺布。事情恰恰相反：1994年前中央每隔幾年就要改變對省財政管理體制，尋求提高地方收入上繳基數(shù)，增加分成比例。但是，地方政府則是采取討價還價和上述收入征收和補貼支出方面的變通方式展開博弈。因此，實際上中央的主導權(quán)仍然受到嚴重掣肘，而非未加約束。

　　1994年分稅制財政管理體制改革與中央地方財政關(guān)系變局

　　我國財政部1990年提出分稅制財政管理體制改革方案，并于1992年在天津市、遼寧省、沈陽市、大連市、浙江省等9個地方進行分稅制試點。1994年國務(wù)院主導了分稅制財政管理體制改革。改革通過對地方政府采取“贖買”政策進行：承諾保證地方政府既得利益，通過稅收返還保證地方政府原有的收入基數(shù)，但在收入增量上中央拿大頭，地方拿小頭，而地方所獲增量收入占總收入增量的比例實際上逐年減少(而且由于計算公式表述復雜，當?shù)卣�府并沒有察覺到這種不利走勢)。這場改革扭轉(zhuǎn)了原來中央政府在財政收入分配上的較被動局面，基本上實現(xiàn)了其預訂目標。當時的預定改革目標是“兩個提高”，即提高財政收入在國民生產(chǎn)總值中的比重，提高中央財政收入占財政總收入的比重。一般財政收入占GDP的比重從1995年的最低10.3%穩(wěn)步上升至2009年的22.6%，而且中央一般財政收入占一般財政總收入的比重從1993年的22%上升至1994年的55.7%，其后在多數(shù)年份一直保持在50%以上。財政改革的主要著眼點是增強中央政府的宏觀調(diào)控能力，明確中央和地方的財力分配關(guān)系，將稅種統(tǒng)一劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，分設(shè)中央和地方稅務(wù)局，由此建立中央和地方之間的分稅制財政管理體制。這也是分稅制財政管理體制的名稱由來。

　　根據(jù)國務(wù)院的要求，各省要根據(jù)決定制定對所屬市、縣的財政管理體制。因此，各級地方政府基本上參照上級政府的做法，與下級政府劃分收入，主要采取分稅制、分成制或其兩者的混合體制，部分仍為包干制，少數(shù)為統(tǒng)收統(tǒng)支體制。其中分稅制、分成制，或者兩者的混合體制，無論如何都或多或少留有包干制這種舊體制成分。當時各級地方政府基本上參照中央對地方體制的做法，從地方集中稅收收入。這樣一種自上而下推行的分稅制財政管理體制改革，為上級政府集中下級政府的財政收入提供了制度化的路徑。也就是說，這種財權(quán)向上集中的思維不僅在中央政府層面，而且在省、市、縣層面都形成了從下級政府集中資金的思維邏輯。由此導致提供公共產(chǎn)品與服務(wù)的事權(quán)不斷下移，而財權(quán)不斷上收，縣鄉(xiāng)級政府的財權(quán)和事權(quán)日益背離，很大程度上加劇了其財政困難。

　　分稅制財政管理體制改革中“分稅制”之名給人的理解為一種制度化的財政分權(quán)。不過，正如從上述中央收入份額的變化可見，其實際結(jié)果是財力的上收和集中。分稅制財政管理體制改革仍然屬于半拉子工程。它強調(diào)了中央和地方的收入劃分，忽視了各級政府支出責任與財政收入即財力的對稱。2003年《國務(wù)院有關(guān)分稅制財政管理體制的決定》只是明確了中央和各省之間財權(quán)或者說稅收收入的分享辦法，并籠統(tǒng)規(guī)定了兩者的支出責任，但并沒有界定中央和地方的事權(quán)劃分。這里中央和地方各自的收入(固定收入和共享收入中的份額之和)與其支出責任并不掛鉤，沒有對應(yīng)關(guān)系。鑒于事權(quán)和支出責任明確相關(guān)，這也說明中央和地方政府的事權(quán)和財權(quán)不匹配。省以下各級政府的財政管理體制也由上級政府主導，同樣存在類似的收入與支出責任、事權(quán)和財權(quán)不匹配問題。其實我國對各級地方政府的事權(quán)不是沒有法律規(guī)定，《中華人民共和國地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》就對各級地方政府的事權(quán)做了大而全的規(guī)定。其核心內(nèi)容為各級地方政府承擔其本級的事務(wù)和責任，而且下級政府必須執(zhí)行上級國家行政機關(guān)的決定和命令，辦理上級政府交辦的其他事項。這樣一來，與其說這樣一種“大一統(tǒng)”的規(guī)定是一種事權(quán)劃分安排，毋寧說是一種責任轉(zhuǎn)嫁機制。它導致上一級次政府很容易把很多事權(quán)和支出責任推給下一級政府。后來的發(fā)展也確實表明，上級政府一度把教育等很多基本公共服務(wù)事權(quán)與支出責任轉(zhuǎn)嫁給了縣鄉(xiāng)級政府。

　　可以說，當時的分稅制財政管理體制改革雖然是一種原有體制基礎(chǔ)上的創(chuàng)新，但并不是嚴格意義上的“分稅制”。我們的分稅制財政管理體制只是依據(jù)政策文件，沒有正式法律，容易被中央行政部門根據(jù)需要改變。真正的分稅制是稅種分開，地方政府有地方政府的主體稅種，中央政府有中央政府的主體稅種，地方立法機構(gòu)有地方稅種的立法權(quán)。但我國只是一個財政收入方面的集權(quán)過程，它導致的一種現(xiàn)象是從財政支出上看，中國是最分權(quán)的國家，但從財政收入分配和稅收立法權(quán)上看又是非常集權(quán)的國家之一。這樣分稅的結(jié)果，導致地方政府一般預算嚴重依賴轉(zhuǎn)移支付，中央收入多，自己支出的收入并不多，大量收入通過轉(zhuǎn)移支付轉(zhuǎn)由地方政府支出。地方政府2009年轉(zhuǎn)移支付占地方政府總的支出額是47%，也就是說，地方政府每支出100塊錢里，有47塊錢是中央政府轉(zhuǎn)移支付的。

　　財政體制的癥結(jié)

　　我國中央與地方的財政關(guān)系仍然處于失衡狀態(tài)�？傮w上中央政府有著出臺收入劃分新方案的主導權(quán)，而地方政府窮于應(yīng)付。隨著近年來收入管理技術(shù)和制度的日益完善(比如引入國庫集中收付制度，土地出讓收入納入預算內(nèi)管理等)，富裕地區(qū)地方政府的博弈空間日益減少，較貧困地區(qū)的地方政府獲得巨額的轉(zhuǎn)移支付，對中央財政的依賴度越來越高。

　　當前中國的財政體制主要存在六大問題。一是稅費立法權(quán)高度集權(quán)。我國稅收的立法權(quán)高度集中在中央，收費的立法權(quán)高度集中在中央、省和一些較大的市，而且最終需要中央點頭，不能充分調(diào)動地方涵養(yǎng)稅源的積極性。而且稅收的立法權(quán)往往集中在政府手中，以“決定”、“通知”、“條例”來制定和執(zhí)行，全國人大和地方人大的作用有限，而且后兩者目前本身的人員結(jié)構(gòu)也有問題。《預算法》甚至把財政管理體制的決定權(quán)一次性下放給了國務(wù)院，相當于一個公司的財權(quán)，從董事會移交給總經(jīng)理。

　　二是我國在法律上并非分權(quán)國家，中央和地方迄今為止的所有財政安排和事權(quán)調(diào)整都是中央和地方談判妥協(xié)的結(jié)果。中央政府由于擁有政治和行政上的權(quán)威地位，往往對事權(quán)和財權(quán)劃分方案有主要的動議權(quán)和決定權(quán)，因此事權(quán)和財權(quán)劃分缺乏內(nèi)在的穩(wěn)定性和法律保障。事實上上級政府能夠比較隨心所欲地調(diào)整事權(quán)和財權(quán)分配，從而可將事權(quán)層層下放，財權(quán)逐步上收。地方政府則是通過討價還價、叫苦、申請項目、收取預算外收入、制度外收入、土地出讓以及負債等形式來部分維護財權(quán)。

　　三是現(xiàn)行地方稅制體系不完善，地方稅制結(jié)構(gòu)不合理，缺乏地方主體稅種。單個地方稅種的收入規(guī)模占整個稅收收入的比重都比較小，導致地方自己的財源小且不穩(wěn)，對預算外和制度外資金、土地財政和負債依賴程度較高。 實際上，我國中央和地方政府間的收入劃分方案中，共享稅部分規(guī)模過大。單單國內(nèi)增值稅、企業(yè)所得稅、個人所得稅和證券交易印花稅合計占稅收收入總額的份額就達41%。共享稅占比越大，“分稅制”就越是名不副實。

　　四是在財政支出上，效率還很低。各級政府總體上重視收入，而忽視支出效率，還沒有建立透明的、有規(guī)則約束的公共財政預算體制，導致納稅人和在立法、司法和行政部門之外作為第四權(quán)力部門的媒體不能有效監(jiān)督政府的財政支出，納稅人交的稅也與其享受的公共服務(wù)不相匹配。

　　五是征稅管理成本過高。我國分國稅和地稅兩套征稅班子。這不僅增加了征收成本，也影響到納稅人的遵從成本，因為后者要面對兩套班子，而不是一套班子，而且這兩套班子之間還經(jīng)常爭奪稅源。

　　六是專項轉(zhuǎn)移支付名目過多，不透明。轉(zhuǎn)移支出有個好處是可以控制地方政府，壞處是效率容易走低。轉(zhuǎn)移支付分兩種，一種是一般性轉(zhuǎn)移支付，另一種是專項轉(zhuǎn)移支付。一般性轉(zhuǎn)移支付往往是比較透明，根據(jù)公式計算的，比如義務(wù)教育、公共衛(wèi)生等方面的資金缺口，中央政府可以根據(jù)人頭標準就很容易算出。專項轉(zhuǎn)移支付是與許多中央部門掌握的專項資金相聯(lián)系的，其使用不透明，容易受到各地政府和企業(yè)的“跑部錢進”的影響。而我國恰恰是一般性轉(zhuǎn)移支付比較少，大量都是專項轉(zhuǎn)移支付。最近有了較多的調(diào)整，如果均不計稅收返還，2009年一般性轉(zhuǎn)移支付占全部中央轉(zhuǎn)移支付(去除稅收返還額后為23678億元)的比重已達47.8%，專項轉(zhuǎn)移支付達52.2%。這里專項轉(zhuǎn)移支付在管理上更是具有不規(guī)范性和隨意性，所以這么多年來存在上述一直被詬病的“跑部錢進”現(xiàn)象。在專項轉(zhuǎn)移支付里，現(xiàn)在的操作往往是成問題的。如果是2000萬的項目，地方政府一般要上報成5000萬或者更多，這是因為現(xiàn)在很多項目都是要求地方配套資金的，一些偏遠地方政府就很麻煩，沒有多少財政收入，拿不出一定比例的配套資金�？紤]到中央會基于地方的討價還價，砍掉一部分預算，再加上要考慮打點費，也就是“尋租成本”，便在事先翻倍地報。

　　應(yīng)加快推進財政管理體制改革

　　上述錯綜復雜的中央和地方財政關(guān)系表明，我國需要加快推進財政管理體制改革。這里需要回答的問題首先涉及中央政府和地方政府究竟如何真正明確劃分財權(quán)和事權(quán)。

　　在成熟的競爭性較強的聯(lián)邦制國家，比如美國，首先界分市場和政府的邊界，然后按照輔助性原則來界分各級政府的事權(quán)，再按照各級政府自己的事權(quán)，來確定支出責任和支出需要，最終由此決定收入需要。而收入權(quán)的來源就是事權(quán)、支出權(quán)、支出需要，所有這些權(quán)力都是轄區(qū)內(nèi)的公民賦予的，是在憲政框架內(nèi)安排的。所謂輔助性原則指的是，凡是個人和市場能夠處置的事務(wù)，留由其自身去處置;政府的事權(quán)留由最低必要層次的政府去履行，上級政府提供輔助性的支持。而且，上級政府接手或者插手之前，還要考慮自身是否確實能夠更好地解決問題。實際上，各級轄區(qū)都是在法治框架內(nèi)以自治管理方式提供本級公共產(chǎn)品與服務(wù)。本級轄區(qū)財力不足或者公共產(chǎn)品與服務(wù)本身有著一些外溢性等因素時，上級政府才有可能插手或者接手，包括轉(zhuǎn)移支付。但是，轉(zhuǎn)移支付額是有限度的，不能扭曲各地方轄區(qū)的治理積極性，損害一些發(fā)達轄區(qū)的稅收努力。

　　在稅制結(jié)構(gòu)本身的改革上，地方政府必須要有自己穩(wěn)定的財源，有著地方自己的主體稅種。比如依美國的經(jīng)驗，三級政府財源支柱的概況是：個人所得稅和工薪稅(類似社會保障稅)歸聯(lián)邦(中央);銷售稅和公司所得稅歸州(相當于我國省級);財產(chǎn)稅主要歸地方(基層政府)。那么，我國在稅權(quán)歸屬上該如何劃分呢?我國是世界上政府層級最多的國家之一，有五個政府層級，包括中央、省、市、縣、鄉(xiāng)五級。如果按照各級政府在法治框架內(nèi)以轄區(qū)自治管理方式提供本級公共產(chǎn)品與服務(wù)，那么政府級次是幾級這一問題無關(guān)緊要，而各級政府有其征稅權(quán)至關(guān)重要。比如中央政府通過立法只確定中央一級自身收入的增值稅稅率，同時確定各級地方政府可加征的地方增值稅稅率范圍，各地具體加征的地方增值稅稅率(所謂加征率)由各地自行確定，這樣既允許一定范圍的轄區(qū)間稅收競爭，又保持總體稅制框架的完整性，各級地方政府均有法律上規(guī)定的獨立稅源，即便名稱都叫增值稅。其他共享稅種的改造也是一樣的。此外，財產(chǎn)稅即物業(yè)稅的引入也是必要的，它屬于地方稅，可以成為地方的主體稅種之一。但是財產(chǎn)稅的加征，必須以減少財產(chǎn)環(huán)節(jié)的其他征稅和收費以及其他環(huán)節(jié)的征稅收費為條件。因為我國的宏觀稅收負擔率非常高，各種政府財政性收入占GDP的比重2007年達到41.7%，2009年則膨脹為52.9%。這里的政府財政性收入包括政府的一般預算收入，基金收入，預算外收入，社保收入，土地出讓金收入，制度外收入，新債收入，還包括通貨膨脹率，它屬于通貨膨脹稅入的稅率。我國正在試點財產(chǎn)稅。財產(chǎn)稅也是讓地方納稅人增強納稅人意識、落實納稅人權(quán)利和義務(wù)的重要手段，它應(yīng)該首先體現(xiàn)納稅人支付的稅價，以換取政府的公共產(chǎn)品與服務(wù)。但是它不應(yīng)該首先是政府進行房地產(chǎn)市場宏觀調(diào)控的政策工具。

　　我國的財政管理體制改革是需要行政體制改革的配套的。按照現(xiàn)有的較為嚴格的收入管理技術(shù)和制度，國稅和地稅兩套稅收征管班子完全可以合二為一地負責稅收征管。此外，根據(jù)上述的分析，各級地方政府應(yīng)擁有法定征稅權(quán)，在法治框架內(nèi)通過轄區(qū)自治管理的方式自主提供本級公共產(chǎn)品與服務(wù)，而上級政府仍然提供輔助性的支持作用。這種治道變革實際上不僅意味著行政管理體制的變革，而且也是政府體制的變革。這也有助于我國構(gòu)建一套轄制中央與地方財政關(guān)系的穩(wěn)定的規(guī)則框架。

      文章來源：http://www.aisixiang.com/data/35156.html

掃碼加我 拉你入群

請注明：姓名-公司-職位

以便審核進群資格，未注明則拒絕

分享0 收藏0 回帖