從“財政分灶吃飯”看中央和地方財政關系的癥結(jié)與應變（三）

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三、鄭永年：中國央地關系向何處去？

      最近，包括遼寧、內(nèi)蒙古、天津在內(nèi)，中國多個地方政府紛紛承認國內(nèi)生產(chǎn)總值（GDP）數(shù)據(jù)造假，而云南省也主動披露了省級融資平臺違約情況。近年來，無論是國內(nèi)還是國外，人們一直非常關注中國的地方債務會否觸發(fā)一場中國式的金融危機。

　　 一些西方人甚至預言，這樣的一場危機一定會到來，只是遲早的問題。實際上，中共十九大之后，如何預防金融危機也是中國高層的最重要議程之一�，F(xiàn)在很多地方主動暴露問題，無疑是積極的動作，問題早暴露總比晚暴露要好，正視問題的存在比忽視問題的存在要好。

　　 越來越多的地方問題暴露出來，人們就開始一邊倒地嘲笑和譴責地方政府。但問題在于，光是譴責地方政府夠嗎？無論在民間還是學術政策圈，地方政府多年來一直是遭譴責的對象。不過，光是改革開放40來年的歷史就已經(jīng)表明，盡管地方政府是很多問題的來源，但這些問題有它們的制度性根源，也就是由不合理的中央地方關系所引發(fā)的。

　　 如果中央地方關系不能在制度層面加以改善，地方政府一直會“制造”出種種問題，不僅影響社會經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展，也會影響國家的有效政治治理。

　　 地方政府的種種作為，并不僅僅是很多人所認為的地方官員主觀意志作為，而是中央地方關系的邏輯結(jié)果。今天地方政府所面臨的債務問題（或者其他問題），都是當代中央地方關系（至少）三層邏輯的結(jié)果。

　　 央地關系的三層邏輯

　　 首先，最重要的是政治邏輯。政治邏輯主要是圍繞著GDP主義發(fā)生的。改革開放以后，為了改變往日貧窮社會主義的局面，中國把經(jīng)濟發(fā)展作為政府的頭等議程。不過，經(jīng)濟發(fā)展議程很快就演變成為唯GDP主義，以GDP論英雄。這對地方政府及其官員產(chǎn)生了重大的影響。

　　 在很長時間里，地方GDP的增長速度成為衡量地方官員政治業(yè)績的最重要標準，即便不是唯一的標準。在很大程度上，地方政府演變成公司類型的政府，被學術界稱之為“地方發(fā)展主義”。當經(jīng)濟成績可以轉(zhuǎn)化成為政治資本時，GDP數(shù)據(jù)的造假變得不可避免。

　　 其次是利益邏輯。利益邏輯涉及作為組織的地方政府及其個體官員。地方政府如何推動地方經(jīng)濟的發(fā)展？在典型的市場經(jīng)濟體中，因為企業(yè)是經(jīng)濟發(fā)展的主體，地方政府必須通過法治建設、稅收政策和勞動條件等改善投資環(huán)境，來吸引資本和勞動者。但在中國，地方政府擁有更為直接的手段，包括直接搞經(jīng)濟項目和工程、向企業(yè)提供廉價土地等生產(chǎn)要素、與企業(yè)共同開發(fā)項目等。

　　 對地方政府來說，這樣做可以增加地方稅收；對個體官員來說，這樣做可以創(chuàng)造很多有利可圖的機會，即腐敗。人們說，中國是“市長經(jīng)濟”，而非“市場經(jīng)濟”，這并非沒有道理。那么多年里，每一任新的地方領導到任，都必須通過這些手段來應付地方經(jīng)濟發(fā)展問題。每一任領導都會動用最大的資源來達到目的，而把問題（即責任）推給下一任領導。

　　 其三，經(jīng)濟邏輯。經(jīng)濟邏輯最明顯地體現(xiàn)在1994年分稅制上。根據(jù)分稅制的計劃，中央政府根據(jù)各省1993年上交的稅收為基數(shù)進行稅收返回。結(jié)果，1993年各省上交的稅收大增。道理很簡單，各省為了多分一塊國民經(jīng)濟的大餅。這次一些地方自爆GDP造假現(xiàn)象是一個剛好相反的案例，但邏輯是一模一樣的。

　　 地方政府背負巨額債務，但不管債務如何沉重，地方政府是不可倒閉的，所以最終總會有“人”來救，即最終的責任還是由中央政府來擔負。主動暴露GDP造假就是要解決一個“誰來負責”的問題，減少地方政府自己的負擔。再者，對新到任的領導來說，他們不用負很大的責任，因為這是前任歷史積累起來的老問題。在十九大這個政治背景下，卸下歷史包袱，輕裝上陣，是新任地方領導的一個理性選擇。

　　 地方行為既然是中央地方關系的邏輯產(chǎn)物，要改變地方政府的行為，就須反思中央地方關系，并對此進行必要的變革。就其本質(zhì)來說，當代中央地方關系所產(chǎn)生的種種問題，是政治邏輯和經(jīng)濟邏輯脫節(jié)的結(jié)果。

　　 央地關系運作產(chǎn)生的問題

　　 中國在理論上是單一制中央集權體制，但就其運作來說，是事實上的聯(lián)邦體制。更具體地說，單一制只是體現(xiàn)在政治層面，在經(jīng)濟層面則是事實上的聯(lián)邦體制。地方政府政治權力的基礎源自中央，但在經(jīng)濟上則依賴地方。在政治上，地方政府僅僅是中央政府的執(zhí)行機構，但在經(jīng)濟上，地方政府則具有很大的自治性。因為中國地方差異巨大，在社會經(jīng)濟方面，地方政府必須具有這種自治性，才能對地方進行有效的治理。

　　 1994年分稅制之前，中央和地方之間實行的是經(jīng)濟上的激進分權，結(jié)果出現(xiàn)了很多問題，主要是地方政府“藏富于地方”“藏富于民”，中央財政惡化，不僅影響中央政府在全國層面的統(tǒng)籌能力，也影響中央控制地方政府的政治能力。1994年分稅制改革徹底改變了這種情況，從前是經(jīng)濟上中央依賴地方，改革之后則是地方依賴中央，即使是經(jīng)濟最發(fā)達的省份也是如此。通過分稅制改革，中央政府實現(xiàn)了政治上和經(jīng)濟上的集權。

　　 不過，政治和經(jīng)濟權力集中后，也出現(xiàn)了很大的問題，主要是中央政府在把經(jīng)濟權力集中起來后，并沒有把責任也集中起來。地方政府失去了經(jīng)濟權力，但仍然要負責地方事務。地方政府的錢從哪里來呢？在很長一段時間里，土地和房地產(chǎn)是地方政府收入的主要來源。

　　 必須指出的是，土地和房地產(chǎn)問題后來發(fā)展到如此嚴峻的程度，也是1994年分稅制的結(jié)果，因為分稅制事實上把土地支配權給了地方政府。地方政府也各顯神通，發(fā)展出包括地方融資平臺在內(nèi)的各種推動地方發(fā)展、增加收入的方法。地方政府的做法也是理性的，一方面是地方建設和社會的需要，另一方面是政績的需要。

　　 同樣重要的是，改革開放以來，地方政府的一些領域可以說已經(jīng)發(fā)生了根本性的變化，對地方本身和中央地方關系產(chǎn)生了重大的影響，而這些變化被大大地忽視了。最顯著的變化發(fā)生在地方政府組織機構領域。政府的層級增多、城市的層級增多、地級市和計劃單列市增多，而且每一級政府都是幾套班子齊全。

　　 這些變化在很多方面并沒有法律依據(jù)，地級市就是一個例子。在改革開放前，地級市并非一級政府，而只是行署。這些變化導致了政府規(guī)模的急劇擴大，政府支出增加。有學者說，和西方發(fā)達國家相比，中國政府的規(guī)模并不算大。這里的問題在于，西方發(fā)達國家實行福利制度，政府擔負提供廣泛社會服務的功能，政府規(guī)模的擴大是福利國家的必然產(chǎn)物。

　　 但中國到目前為止，僅僅只是達到人均國內(nèi)生產(chǎn)總值900美元的水平，社會保障水平遠非西方發(fā)達國家的水平。也就是說，中國政府并沒有提供廣泛社會服務這方面的壓力。除去社會服務方面的需求，中國政府規(guī)模無疑已經(jīng)過大。在很多年里，政府規(guī)模不僅沒有壓縮，反而在擴張。只要“僧多粥少”的局面繼續(xù)下去，地方政府肯定會成為很多問題的根源。

　　 重塑央地關系考慮的方向

　　 要解決地方問題，就必須重塑中央地方關系。這里至少有幾個方面是可以考量的。

　　 其一，通過確立國家統(tǒng)籌制度，重建現(xiàn)代國家。現(xiàn)代國家最重要的標志就是公民的出現(xiàn)，就是生活在國家之內(nèi)的所有居民都能直接得到中央政府的服務。這是中央政府政治合法性的社會基礎。不過，中國距離公民國家仍遠，因為統(tǒng)籌級別低下，目前只實現(xiàn)了市一級的統(tǒng)籌，連省一級的統(tǒng)籌都還沒實現(xiàn)。中國如果要建設成為一個現(xiàn)代國家，國家層面的統(tǒng)籌不可避免，否則國民很難確立其深層次的國家認同。

　　 其二，壓縮中間層政府。中國數(shù)千年來維持了中央、省、縣三級政府的體制。日本直到今天仍然維持著從中國借鑒的秦朝體制。中國越來越多的政府層級不僅沒有強化中央集權，反而在體制內(nèi)部有效弱化中央集權，同時增加社會的負擔。壓縮中間層不僅有空間，而且有可能。例如，中國的城市不管大小一般都是“三級政府、四級管理”。

　　 新加坡近600萬人口只有一級政府，加上幾個提供服務的市鎮(zhèn)理事會，至多也是一級半政府。相比之下，珠海一個120多萬人口的城市也實行“三級政府、四級管理”體制。無論是社會控制還是提供服務，新加坡都比中國有效，人們看不出為什么需要這么龐大的政府機制。

　　 其三，除了縱向壓縮中間層政府之外，橫向的黨政機構也可以壓縮以減少支出。政府機構改革的其中一個目標便是精簡機構，減少官員人數(shù)。這在過去數(shù)十年已經(jīng)歷多輪機構改革，該做的也已經(jīng)做了。十九大提出“黨政合署辦公”的改革新思路，是很大的一個改革空間。

　　 中共的機構改革從來沒有提到議事日程上，這次如果能夠通過“黨政合署辦公”，把中共機構改革和政府機構改革結(jié)合起來，統(tǒng)籌考慮，機構改革就可以進一大步。在地方層面，無論中共機構還是政府機構，兩者都面臨同樣的具體問題，為什么還需要兩套行政班子？兩者的整合可以減少機構和提高行政效率。

　　 其四，進行新的稅制改革，為地方政府尋找新的稅源。討論了多年的房地產(chǎn)稅應當加快實施。在任何國家，房地產(chǎn)稅是地方政府的重要稅源，也是地方居民為地方做貢獻的義務。除了既得利益的阻力之外，今天的中國沒有任何理由不實施房地產(chǎn)稅。

　　 其五，大力進行國有企業(yè)改革，使得國企成為真正的企業(yè)，減少甚至斷掉地方國企對政府的依賴。在一些領域，國企的確應當做大做強，例如在一些公共事業(yè)領域。但國企應當從競爭性領域退出，政府改為通過稅收體制和企業(yè)建立關系。市場化的國企改革不僅可以控制和減少國企債務，也可以控制和減少地方黨政官員的腐敗行為。

　　 其六，更為重要的是，要在中央和地方關系方面建立政治責任制度。如上所說，改革開放以來，從中央到地方，在這個領域犯了不少錯誤。一些改革，例如設立計劃單列市和地級市沒有法律依據(jù)。這些錯誤都被忽視了。對中央和地方的領導層應至少做到一個任期進行一次大檢查。隨著監(jiān)察制度的確立，經(jīng)常被忽視的中央地方關系也應當引入被監(jiān)察的領域。

　　 數(shù)千年的中國政治歷史經(jīng)驗指向了中央地方關系的重要性。大多數(shù)歷史學家在論述中國興衰時，都會把中央地方關系提到一個極其重要的位置。一個穩(wěn)定的中央地方關系，不僅決定了國家政治是否穩(wěn)定，更決定了國家的興衰。

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