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五、馮興元：中國發(fā)展道路的ZF競爭邏輯
2010年，馮興元完成了《地方ZF競爭：理論范式、分析框架與實證研究》一書。這個很喜歡笑的學者說，用更多的視角來看中國問題，你會發(fā)現(xiàn)很多有意思的事情。
“競爭政策是最好的產(chǎn)業(yè)政策”
《商務周刊》：中央和地方ZF之間、地方和地方ZF之間是如何產(chǎn)生競爭關系的
馮興元：地方ZF競爭是指地方ZF涉足其中的ZF競爭。這里既涉及到地方ZF內(nèi)部、地方ZF之間和地方ZF內(nèi)外之間的競爭，也涉及到中央和地方ZF之間的競爭�？梢哉f，只要有ZF，就有ZF競爭，無論是在ZF內(nèi)部、ZF之間、ZF內(nèi)外，也無論是在政治領域、經(jīng)濟領域或是財政領域。
一般說來，中央ZF一方面通過財政轉(zhuǎn)移支付和相關資源分配來調(diào)控地方ZF的行為;另一方面，則通過一整套ZF和官員績效考評制度來約束地方的決策者。由于改革開放后ZF首要的任務是發(fā)展經(jīng)濟和穩(wěn)定社會秩序，地方ZF事實上就成為任務的主要執(zhí)行者。地方ZF為了達成其任務目標，一方面和中央ZF博弈，力求獲得更多的資源和更有利的政策空間;另一方面，地方ZF自身通過技術和制度創(chuàng)新等來吸引資源流入，并通過間接促進地方經(jīng)濟發(fā)展或者借助國有經(jīng)濟部門直接參與實際經(jīng)濟活動。要知道，地方ZF的壓力不僅來自上級的考評，而且也來自當?shù)鼐用窈褪袌鲋黧w的意愿。發(fā)展當?shù)亟?jīng)濟和穩(wěn)定當?shù)厣鐣刃蚨夹枰罅康馁Y源，在資源有限的條件下，就會迫使地方ZF相互之間圍繞資源展開競爭。
這也就造成了雖然中國的正式政策或者制度是一刀切的，但各地仍然呈現(xiàn)出制度的多樣性。ZF競爭的動力源自于組成ZF的人的自利性，即便一個人，一名官員，不是隨時隨地自利的，但是約束條件下的最大化傾向是無須爭辯的事實。許多地方的ZF非常偏好產(chǎn)業(yè)政策。我想強調(diào)一點，這種競爭政策雖然也有不利的方面，但是競爭政策仍然是最好的產(chǎn)業(yè)政策。
《商務周刊》：競爭政策是最好的產(chǎn)業(yè)政策，但我們看到，很多產(chǎn)業(yè)政策都是更保護某些特定企業(yè)的，尤其是一些壟斷性產(chǎn)業(yè)或前壟斷性產(chǎn)業(yè)，國家的產(chǎn)業(yè)政策很大程度上是由擁有壟斷地位的某個或某幾個大企業(yè)主導制定的，我們的一些產(chǎn)業(yè)政策看上去就像一個企業(yè)的戰(zhàn)略規(guī)劃。
馮興元：產(chǎn)業(yè)政策制定上，綜合部門如發(fā)改委、專業(yè)部門以及相關行業(yè)的大型國有企業(yè)都發(fā)揮著作用。各部門及其相關企業(yè)相互聯(lián)手，提出的產(chǎn)業(yè)政策背后，往往有強大分利集團的影子。許多領域已經(jīng)形成嚴重的分利集團當?shù)赖木置�。產(chǎn)業(yè)升級的進行曲其實可以自行演奏的，只需要國家維護好幣值穩(wěn)定，保護好私人產(chǎn)權，開放好市場，維護好契約自由，強化好責任，保持好經(jīng)濟政策的連續(xù)性。最好的產(chǎn)業(yè)政策是競爭政策，競爭政策應該優(yōu)先于產(chǎn)業(yè)政策。當前我國的一大問題就是競爭政策與產(chǎn)業(yè)政策兩者的地位倒置，在我國，產(chǎn)業(yè)政策反而優(yōu)先于競爭政策。
德國經(jīng)濟奇跡的實現(xiàn)不是靠產(chǎn)業(yè)政策，而是靠競爭政策。德國的煤炭業(yè)、造船業(yè)和農(nóng)業(yè)部門三大產(chǎn)業(yè)政策都是失敗的政策，之所以他們還能發(fā)展的很好，是因為德國社會市場經(jīng)濟最重要的經(jīng)濟思想來源是德國的弗賴堡學派，也叫秩序自由主義學派，其主要觀點就是強調(diào)國家要建立和維持一個競爭秩序。
我國要推行產(chǎn)業(yè)政策，也應當奉行競爭優(yōu)先的原則：ZF首先要保護競爭，而不是保護特定的競爭者;產(chǎn)業(yè)政策只能是例外，而不是常規(guī)。例外多了，就不成例外，其地位就倒置了，就扭曲了競爭。國有企業(yè)在營利性領域和競爭性領域的存在本身就是反市場和反競爭的，巨額國有資本投到哪里，哪里的市場就失衡。因此，我們不應該允許“國進民退”的肆意蔓生。
但是，ZF總是想做這樣那樣的產(chǎn)業(yè)政策，因為我國很多ZF官員都想有所作為。如果這一點無法避免，那么至少奉勸ZF官員在推行產(chǎn)業(yè)政策時注意一些做法。比如，在提供補貼時，應該事先確定一個時間表，讓被補貼方了解什么時候停止補貼。補貼還應該盡量按照最低必要程度提供，越到后來，補貼就越少，最后停止，悄然退場。補貼不能補到產(chǎn)品周期的末尾階段，也就是衰退期，因為對這一階段的補貼就是保護落后，維護過時的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)。
補貼不能到處鋪網(wǎng)，必須有一定的集中度。當然，對所有產(chǎn)業(yè)實行低稅，也等同于一種補貼，這種“普遍補貼”把產(chǎn)業(yè)政策轉(zhuǎn)化為一種普遍的競爭政策，對經(jīng)濟發(fā)展和結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型大有好處。另一方面，補貼的瞄準度一般很差，100筆企業(yè)補貼發(fā)下去，能夠有5%發(fā)揮作用就不錯了。拿到ZF補貼的企業(yè)，數(shù)著ZF提供的鈔票，心里還笑話ZF。對于ZF而言，相當于被人賣了還幫人數(shù)錢。所以，在產(chǎn)業(yè)政策方面，ZF不要過于癡迷，是該到清醒的時候了。
“平衡中央地方的財權與事權不應主要靠轉(zhuǎn)移支付”
《商務周刊》：拿財政關系來說，很多學者和地方ZF官員指出，目前中央與地方的財權和事權安排是失衡的，中央對財稅更有主導權，而地方ZF卻窮于應付無數(shù)的管理責任。
馮興元：當前中國的財政體制主要存在六大問題。一是稅費立法權高度集權。即稅收的立法權高度集中在中央，收費的立法權高度集中在中央、省和一些較大的市，而且最終也需要中央點頭，不能充分調(diào)動地方涵養(yǎng)稅源的積極性。二是我國在法律上并非分權國家，中央和地方迄今為止所有的財政安排和事權調(diào)整都是中央和地方談判妥協(xié)的結(jié)果。三是現(xiàn)行地方稅制體系不完善，地方稅制結(jié)構(gòu)不合理，缺乏地方主體稅種。四是在財政支出上，效率還很低，各級ZF總體上重視收入，而忽視支出效率，還沒有建立透明的、有規(guī)則約束的公共財政預算體制。五是征稅管理成本過高，我國分國稅和地稅兩套征稅班子，這不僅增加了征收成本，也影響到納稅人的遵從成本，因為后者要面對兩套班子，而不是一套班子，而且這兩套班子之間還經(jīng)常爭奪稅源。六是專項轉(zhuǎn)移支付名目過多，不透明。
《商務周刊》：轉(zhuǎn)移支付是上下級ZF間保證事權與財權均衡的制度安排，也是這些年用的比較多的一種手段了，這是好是壞
馮興元：上級對下級ZF的轉(zhuǎn)移支付，主要是為解決ZF系統(tǒng)內(nèi)部縱向財政失衡而通過一定的形式和途徑從上而下轉(zhuǎn)移財政資金，是用以補充公共物品或服務而提供的一種無償支出，是ZF財政資金的單方面的無償轉(zhuǎn)移，體現(xiàn)的是非市場性的分配關系。而ZF對公民的轉(zhuǎn)移支付，是二級分配的一種手段。
中央對地方ZF的轉(zhuǎn)移支付有個好處是可以控制地方ZF，壞處是效率容易走低。轉(zhuǎn)移支付分兩種，一種是一般性轉(zhuǎn)移支付，另一種是專項轉(zhuǎn)移支付。一般性轉(zhuǎn)移支付往往是比較透明，根據(jù)公式計算的，比如義務教育、公共衛(wèi)生等方面的資金缺口，中央ZF根據(jù)人頭標準就很容易算出。專項轉(zhuǎn)移支付是與許多中央部門掌握的專項資金相聯(lián)系的，其使用不透明，在管理上具有不規(guī)范性和隨意性，容易受到各地ZF和企業(yè)的“跑部錢進”的影響，在各個部委、各部門跑動要項目，錢就撥過來了。而我國恰恰是一般性轉(zhuǎn)移支付比較少，大量都是專項轉(zhuǎn)移支付。
一個地區(qū)和一個人是一樣的。一個人拿別人錢多了，發(fā)掘和依賴自身能力的動力就會喪失，人格完整性也會喪失。一個地區(qū)也是一樣，拿上級ZF錢多了，也會喪失促進地方經(jīng)濟發(fā)展的動力，地區(qū)的“人格”完整性也會喪失。如果一個地方的ZF領導人主要的資金都是從上級ZF那邊來拿，他肯定只集中精力去做你的工作，自己不會去想怎么發(fā)展。你可以發(fā)現(xiàn)，我國的轉(zhuǎn)移支付拿的補貼越多，你這個地方就越不發(fā)展，越落后。
《商務周刊》：從ZF競爭的角度看，如何避免出現(xiàn)您所說的轉(zhuǎn)移支付存在的問題
馮興元：上級ZF的轉(zhuǎn)移支付應該允許地區(qū)之間存在財力差距，而不是絕對的財力均等化，可重點保證各地至少達到所統(tǒng)一要求的最低基本公共服務水平。適當加大一般性轉(zhuǎn)移支付的比重，根據(jù)各地的最低標準支出需要和標準財力之間的差距來計算一般性轉(zhuǎn)移支付，由此得出并提供所要求的最低一般性轉(zhuǎn)移支付。與此同時，應對委托給下級ZF的事權和支出責任提供相應的轉(zhuǎn)移支付資金，補償后者的支出。如果由于上級ZF政策原因而擴大了地方ZF共享事權和支出責任中下級ZF應承擔部分的支出，上級ZF應提供相應的專項轉(zhuǎn)移支付補償，或者規(guī)定地方ZF通過相應的附加收入權予以補償。
在總體上，還是應該通過賦予地方主體稅種、征收地方稅的權力以及擴大地方的共享稅分成，來減少轉(zhuǎn)移支付，提高財政支出效率。還有上面所說的，減少專項資金種類。另外，要減少轉(zhuǎn)移支付對縣鄉(xiāng)ZF的配套資金要求，因為過多的配套資金要求只會誘使縣鄉(xiāng)ZF負債或者做假賬。
《商務周刊》：但是ZF競爭并不總是帶來提高效率的好結(jié)果，還有公平問題，比如地方保護主義也是屬于地方ZF競爭的一種表現(xiàn)形式。
馮興元：對，地方ZF會以損害轄區(qū)外經(jīng)濟主體利益為代價，來維護其轄區(qū)內(nèi)經(jīng)濟主體利益，這當然是一種不公平競爭的行為。廣義的地方保護主義包括任何維護本地正當或者不正當利益的行為。比如2003年下半年以來，中央ZF三令五申打壓各地房地產(chǎn)市場的泡沫，就遇到了很多地方ZF尤其是城市ZF的抵制。
由于地方ZF官員和地方企業(yè)負責人往往同屬一個社會網(wǎng)絡，甚至地方企業(yè)負責人有時候就是地方ZF官員，這容易形成一種庇護和被庇護的關系。人情和企業(yè)“尋租”往往驅(qū)使地方ZF官員以庇護者的身份，犧牲外地企業(yè)的利益以保護本地企業(yè)的利益。即使地方企業(yè)不處于地方官員的關系網(wǎng)內(nèi)，某些地方部門或者官員仍然采取“設租”行為，地方企業(yè)通過“尋租”支付一定的成本，從地方官員的地方保護主義行為中獲得更大的利益。
改革開放以來，我國最初盛行的是赤裸裸的地方保護主義，近十幾年地方保護主義慢慢變得隱性化了。不過最近又開始冒頭了，尤其是房地產(chǎn)這一塊，現(xiàn)在一些地方ZF就是赤裸裸的保護主義。
《商務周刊》：既然地方保護主義在房地產(chǎn)表現(xiàn)得尤為明顯，為何又有限制外地人買房的政策 這樣只會減少ZF收入。這是地方ZF在與中央ZF博弈中處于相對弱勢的結(jié)果
馮興元：按道理，地方ZF不讓外地人買房，會抑制房地產(chǎn)市場價格，使得地方ZF失去部分稅收收入。但是，在中央ZF三令五申打壓房地產(chǎn)泡沫的情況下，不讓外地人買房從而減少本地房價上漲和本地人買房的壓力，其實也符合地方ZF的利益。
房價高企與“土地財政”有關。所謂的“土地財政”，就是說地方ZF主要靠征收、儲備和出售土地和其他進一步的“土地滾動開發(fā)”手段，獲得財政收入和其他城市經(jīng)營所得，以維持地方ZF的“吃飯財政”和“建設財政”運轉(zhuǎn)。需要指出的是，中國的“土地財政”實際規(guī)模要遠遠超出地方國有土地出讓收入基金的規(guī)模。因為除了正常的土地轉(zhuǎn)讓收入之外，還存在多種相關收入。比如“土地滾動開發(fā)”過程中，在第一輪，地方ZF對某一地塊進行征收和開發(fā)規(guī)劃之初，該地塊和周邊房地產(chǎn)往往就開始上揚，這是因為ZF的未來基礎設施投入和其他投入將資本化到這些房地產(chǎn)，導致其增值。而隨著這些房地產(chǎn)的增值，ZF的稅費收入也隨之上升。反映在市場上，房地產(chǎn)價格上升，其中包含了大量的ZF稅費收入。ZF的基礎設施投入和其他投入越多，這些投入資本化到房地產(chǎn)的程度越高，ZF的稅費收入也越高。更有甚者，城市投資公司和一些房地產(chǎn)開發(fā)公司本身就為地方ZF所掌控，因此地方ZF可以從這些公司的直接投資和開發(fā)中獲益。之后，地方ZF將獲得的部分稅、費和利潤收入又投入到土地征收、開發(fā)和基礎設施建設中，從而進入下一輪的“土地滾動開發(fā)”。
這里面有個問題值得關注，我國絕大多數(shù)城市同時存在著侵害遠郊農(nóng)民土地權益的“低補償”土地征收問題，以及對近郊農(nóng)民的土地權益的“高補償”土地征收問題。我國的土地征收補償不是根據(jù)土地市場價值來補償，更不是在其后依據(jù)土地增值至少部分歸公原則從中收走歸公的那部分地價，而是只按被征收土地的使用權年限和原用途給予補償，這樣的征地法規(guī)很明顯缺乏公平性和合理性。我們應該建立獨立的房地產(chǎn)價值評估體系，發(fā)展獨立的評估機構(gòu)，按照房地產(chǎn)市場價值補償，輔之以部分“增值歸公”，促進社會公平。這尤其是用于房地產(chǎn)價值較大的近郊農(nóng)民。對于遠郊失地農(nóng)民，即便按照市場價足額補償，并且不按部分增值歸公原則收取稅費，農(nóng)民從ZF征地所獲補償仍然有限，需要ZF反過來對農(nóng)民落實各種保障措施。
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