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處長(zhǎng)“政治經(jīng)濟(jì)學(xué)”
英國(guó)《金融時(shí)報(bào)》中文網(wǎng)特約撰稿人 麥田 2010-01-12 （編者按：本文為《中國(guó)官員行為考察》的上篇）
從古至今，政府都是中國(guó)變遷的一大核心力量。雖然對(duì)政府和官員行為觀察分析不易，任意批評(píng)也更痛快，但欲深刻理解中國(guó)，此領(lǐng)域不可不察。我們將分三篇來(lái)系統(tǒng)研究當(dāng)代政府行為和變化，通過(guò)它再來(lái)看中國(guó)的現(xiàn)實(shí)和未來(lái)。 先讓我們觀察中層官員群體。 我們說(shuō)的中層官員多為參與中央或地方政策制定的人，但他們不是這些政策的最后“點(diǎn)頭”者（實(shí)際“點(diǎn)頭”者可能為本領(lǐng)域地方主管領(lǐng)導(dǎo)或部委領(lǐng)導(dǎo)），也不完全是政策的最終執(zhí)行者（比如減免農(nóng)業(yè)稅政策的最終執(zhí)行者是鄉(xiāng)鎮(zhèn)和基層財(cái)稅干部）。但他們手中的實(shí)權(quán)和影響力卻不可小看，曾有人感慨中國(guó)最有權(quán)力的人實(shí)際是那些重要部門(mén)里的處長(zhǎng)們——的確，作為“兵之頭、將之尾”、“既是指揮員，又是戰(zhàn)斗員”的處長(zhǎng)們可以說(shuō)是我們界定的中層官員的主要組成部分（雖然中國(guó)行政級(jí)別復(fù)雜，有很多不可比因素），他們是干活的主力，是政策起草和推進(jìn)的主力。 80年代中期中國(guó)進(jìn)行了意義深遠(yuǎn)的干部體制改革，之后中青年知識(shí)-技術(shù)型官僚興起，直到現(xiàn)在也是如此，他們構(gòu)成了中層官員群體的一大部分。高學(xué)歷、專業(yè)化（比如記者去做地方政府宣傳官）、年輕化（“一步差，步步差”的晉升邏輯使然）是他們的主要標(biāo)志。 不過(guò)三個(gè)問(wèn)題也越來(lái)越明顯： 其一，中國(guó)變遷遠(yuǎn)不只是“經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)”可以涵蓋的，政治體制、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、階層分化、文化碰撞等等都是綜合性、全局性和結(jié)構(gòu)性的，過(guò)于專業(yè)化的官員能否應(yīng)對(duì)這樣錯(cuò)綜復(fù)雜的局面呢？ 其二，他們可能提供最初的政策方向甚至草稿，但就成長(zhǎng)路徑和閱歷而言，他們都非常缺乏上一代官員對(duì)中國(guó)現(xiàn)實(shí)的體味，這就構(gòu)成了很大的矛盾，政策草擬者很可能并不熟悉政策影響的人和其中復(fù)雜的現(xiàn)實(shí)運(yùn)作和關(guān)系； 其三，如魯迅說(shuō)他寄希望于青年，但類似于學(xué)術(shù)界目前年少成名、“桃李天下”者，很可能現(xiàn)實(shí)也將告訴我們，青年也會(huì)老去，甚至更快更直接更無(wú)意識(shí)更容易融進(jìn)過(guò)去的“路徑依賴”。 這些共和國(guó)新干部（與征戰(zhàn)沙場(chǎng)，至少參加過(guò)學(xué)生運(yùn)動(dòng)的老一批干部相比）也可能帶來(lái)一個(gè)日趨“黏著”的中層官員體系——這種“黏著”未必是說(shuō)他們都有自己什么利益，但即便沒(méi)有個(gè)人具體利益，一個(gè)決策部門(mén)，一個(gè)可以拍板或上陳某項(xiàng)政策草案的處長(zhǎng)，在缺乏外界制衡時(shí)（包括官員體制內(nèi)部和公眾的監(jiān)督），總是難免有個(gè)人偏向的。 進(jìn)一步看，這種沒(méi)有個(gè)人利益同時(shí)也沒(méi)有個(gè)人傾向的官員能帶給我們什么呢？ 他們是矛盾的統(tǒng)一體：既年輕有為又老成持重，既銳意進(jìn)取又左右平衡，既勇于開(kāi)拓又更懂如何包裹自己，既信息靈通又擅長(zhǎng)固守本職，既暗藏不露又左右逢源。 過(guò)世的歷史學(xué)家黃仁宇先生如果現(xiàn)在來(lái)大陸政府調(diào)研，一定會(huì)驚嘆歷史變化之快，他曾經(jīng)最為遺憾的中國(guó)缺乏“數(shù)目字”管理的情況如今完全不同了：數(shù)字成了各級(jí)官員——特別是中層官員——必備的、熟記的基本“國(guó)情”，連百姓也對(duì)CPI等專業(yè)術(shù)語(yǔ)可脫口而出，官員們報(bào)告的開(kāi)頭幾乎都是數(shù)字。但數(shù)字本身的合理性誰(shuí)來(lái)負(fù)責(zé)呢（如CPI指標(biāo)中的結(jié)構(gòu)性問(wèn)題）？數(shù)字又是否會(huì)磨滅官員對(duì)現(xiàn)實(shí)的敏感？是否會(huì)加強(qiáng)他們對(duì)體制性問(wèn)題那“天然的”不在意？ 當(dāng)然，也有部分這一層面的官員在行為中暗含著個(gè)人利益——而且從政治學(xué)角度看，沒(méi)有人生活在真空中，他們都是有自己利益的。這些利益者往往不是單打獨(dú)斗，他需要上下運(yùn)作，向下需要穩(wěn)住“陣腳”，不僅是政治運(yùn)作的需要，也是積累人脈和財(cái)富的需要。下屬官員和一些企業(yè)人士都是他們趨向接近的。 今年南京做了一次《局處級(jí)干部想什么》為題的問(wèn)卷，在問(wèn)到“影響干部升遷的主要因素”時(shí)，215位局處級(jí)干部中選擇“人際關(guān)系”的占56.9%，選擇“工作業(yè)績(jī)”和“機(jī)遇”的各占43.1%，選擇“家庭背景”的占17.4%，“學(xué)歷與年齡”的占14.2%。我們可以看到，局處級(jí)領(lǐng)導(dǎo)干部認(rèn)為，家庭背景、學(xué)歷、年齡等因素在影響干部升遷中的重要性在降低，而人際關(guān)系的重要性在上升——現(xiàn)在的問(wèn)題是，這些人際關(guān)系缺少規(guī)則和制度的約束，以至于很多游弋于灰色地帶。 這部分有利益的中層官員階層，已經(jīng)開(kāi)始嘗到權(quán)力的某些甜頭，但沒(méi)有真正享受到權(quán)力的好處。除了個(gè)別部門(mén)外，大部分人還是將升遷作為重點(diǎn)——這個(gè)本身正常，但對(duì)應(yīng)的是真正用于政策調(diào)研和制定的時(shí)間少了。他們這個(gè)年齡段的官員精英，有想法，有思想，也非常矛盾，有的也漸漸被磨掉了對(duì)仕途的向往。 太多責(zé)怪中層官員本身是不客觀的，其實(shí)這些官員行為在大多數(shù)國(guó)家都類似，但如果政治競(jìng)爭(zhēng)公開(kāi)化，黨內(nèi)民主公開(kāi)化，那么腐敗就是腐敗，不會(huì)成為矛盾的雙面工具。這恐怕是問(wèn)題的核心。 我們要進(jìn)一步回答的是，一個(gè)“新”官員是如何在舊體制里行為的？前面談到中層官員可能更容易融進(jìn)過(guò)去的“路徑依賴”里，這個(gè)“路徑依賴”更多是指舊有體制中不好的東西。 比如大量國(guó)家資金和項(xiàng)目的部門(mén)化、少監(jiān)督的管理、審批和發(fā)放，不但削弱了政府資金的公共性，更加強(qiáng)了小團(tuán)體利益和權(quán)力的虛榮感，對(duì)制度和政策缺乏敬畏感，同時(shí)也讓中層官員對(duì)改革的“增量”與“邊緣”空間缺乏意識(shí)，無(wú)心推動(dòng)——要知道，中國(guó)三十年改革就是從這些“增量”與“邊緣”開(kāi)啟的。 這樣的例子很多。比如目前農(nóng)村金融機(jī)構(gòu)有四類，其中村鎮(zhèn)銀行大概100多家，銀行類的貸款公司現(xiàn)在才6、7個(gè)，銀監(jiān)會(huì)批準(zhǔn)的農(nóng)村資金互助基金社也才10多個(gè)，還有2008年銀監(jiān)會(huì)所說(shuō)的商業(yè)性的小額貸款公司。我們發(fā)現(xiàn)，最后一類在一年中已經(jīng)發(fā)展到800多家，社會(huì)資本很有積極性去做。但現(xiàn)在面臨的大問(wèn)題是，他們的注冊(cè)資金貸完了，就沒(méi)錢(qián)了，而批發(fā)資金的來(lái)源很少，政策支持力度也很小。就是一些半官方背景的機(jī)構(gòu)做的類似的農(nóng)村資金支持組織也缺少認(rèn)可和鼓勵(lì)。 增量改革停滯了。不能不說(shuō)，這與中層官員上述問(wèn)題及路徑依賴直接相關(guān)。 曾有學(xué)者認(rèn)為這樣新干部階層更喜歡用物質(zhì)激勵(lì)和制度化的辦法，而不是用意識(shí)形態(tài)、強(qiáng)制和群眾運(yùn)動(dòng)治理。但問(wèn)題是：制度化辦法在哪里？不用運(yùn)動(dòng)式增長(zhǎng)辦法又用什么辦法？ （注：本文僅代表作者本人觀點(diǎn)；如交流，也可發(fā)作者信箱maimai2010@126.com）
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