掃碼加入金融交流群

國企改革的困境及出路：基于動態(tài)關(guān)系治理的新視角（上）

　　從1978年代以來，我國國有企業(yè)的改革實踐已經(jīng)經(jīng)歷了“放權(quán)讓利”、“兩權(quán)分離”和建立“現(xiàn)代企業(yè)制度”三個階段。在對國有企業(yè)改革的理論探討上，國內(nèi)外學(xué)者提出的不同的分析視角，如科爾奈的ZF與國企的“父子關(guān)系”論和預(yù)算軟約束假說、西方的產(chǎn)權(quán)理論、公司治理理論、市場競爭理論等，這些理論都曾被用來分析中國的國有企業(yè)改革。甚至可以說，正是在這些理論的影響下，國企改革取得了很大的成績。然而，近幾年來從市場競爭、公司治理等方面進(jìn)行改革所釋放出來的生產(chǎn)力也呈現(xiàn)了邊際效率遞減的趨勢�，F(xiàn)階段，面對國企改革實踐中出現(xiàn)了一些新問題，原有的理論不能給予較好的理論解釋。為此，本文從動態(tài)關(guān)系治理的視角來剖析國有企業(yè)的動態(tài)關(guān)系，以圖找到國企改革的新思路。

　　一、國企改革的困境

　　1.國企性質(zhì)和定位的困境

　　在計劃經(jīng)濟(jì)時代，國有企業(yè)是計劃體制下的“社區(qū)單位”或者是生產(chǎn)車間；[1]同時國有企業(yè)也是國家實現(xiàn)重工業(yè)優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的組織形式，要解決國有企業(yè)的問題就必須解決國有企業(yè)的各類政策性負(fù)擔(dān)。[2]國有企業(yè)也可以理解為國家與企業(yè)之間的特殊契約關(guān)系，如國有企業(yè)要保障員工和實現(xiàn)國家戰(zhàn)略目標(biāo)等。[3]其實，國家行為對國有企業(yè)的目標(biāo)和行為具有較強(qiáng)的制約作用。[4]隨著市場化改革的不斷推進(jìn)，國有企業(yè)的性質(zhì)也在發(fā)生變化。有學(xué)者提出在社會主義市場經(jīng)濟(jì)中國有企業(yè)是國家干預(yù)和參與經(jīng)濟(jì)的主要手段，[5]國有企業(yè)是區(qū)別于非國有企業(yè)的特殊企業(yè)，應(yīng)該接受雙重評價，即經(jīng)營效率評價和所有者利益評價。[6]

　　國有企業(yè)的性質(zhì)和定位到底應(yīng)該是怎樣的？從全世界來看，在同一時間段的不同國家和同一國家的不同時間段，各國國有企業(yè)的性質(zhì)和定位都是動態(tài)變化的。各個國家的國有企業(yè)主要分布在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、公共品供給和戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)等領(lǐng)域；其產(chǎn)權(quán)是多元化的，如國有獨資、國有控股、國有參股等；其經(jīng)營方式也是多種多樣的，如國有國營、國有民營和公司合營等。[7]就國內(nèi)而言，經(jīng)過“放權(quán)讓利”、“兩權(quán)分離”和建立“現(xiàn)代公司制度”三個階段的改革后，在新時期國有企業(yè)內(nèi)部也發(fā)生了分化，出現(xiàn)了“新型國有企業(yè)”和超大型集團(tuán)公司式國企。

　　其實，國有企業(yè)的性質(zhì)和定位是應(yīng)該動態(tài)調(diào)整的，調(diào)整的依據(jù)是國有企業(yè)的社會效益和經(jīng)濟(jì)效率的動態(tài)平衡。但是，這兩者之間的平衡本身就是一個難題。

　　2.ZF和國企關(guān)系的困境

　　正如科爾內(nèi)所說，在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，ZF和國有企業(yè)之間關(guān)系是“父子關(guān)系”。在轉(zhuǎn)型市場經(jīng)濟(jì)國家中，這種“父子關(guān)系”的影子依然存在，只是這種“父子關(guān)系”不僅僅表現(xiàn)為國企的預(yù)算軟約束，而且表現(xiàn)為ZF與國有企業(yè)的“雙向依賴”。在計劃經(jīng)濟(jì)時代，國有企業(yè)為國家承擔(dān)了過多的社會性和戰(zhàn)略性的政策負(fù)擔(dān)。[8]如果說國有企業(yè)承擔(dān)的社會性和戰(zhàn)略性負(fù)擔(dān)主要是指保持就業(yè)穩(wěn)定和實現(xiàn)國家重工業(yè)發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)，那么在轉(zhuǎn)型市場經(jīng)濟(jì)中，國有要企業(yè)承擔(dān)更多的經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展的責(zé)任，如提供基礎(chǔ)設(shè)施和公共品、投資戰(zhàn)略性新型行業(yè)、支持國家國際競爭力的提升等。

　　在國企改革中，ZF作為執(zhí)政者和國有企業(yè)所有者的雙重身份往往會產(chǎn)生角色沖突。作為執(zhí)政者，ZF的目標(biāo)是發(fā)展經(jīng)濟(jì)、穩(wěn)定社會、增加就業(yè)、增加稅收等，而國有企業(yè)的目標(biāo)則是經(jīng)濟(jì)效率的提高。這兩者之間會發(fā)生沖突；有沖突就會有選擇。ZF一方面利用國有企業(yè)加強(qiáng)對關(guān)鍵性領(lǐng)域的控制，另一方面又部分或全部放棄一些領(lǐng)域國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)。ZF為什么會放棄國有企業(yè)的產(chǎn)權(quán)？有學(xué)者驗證了影響ZF放棄國有企業(yè)產(chǎn)權(quán)的五個假說：經(jīng)濟(jì)效率假說、市場化假說、軟預(yù)算約束假說、財政負(fù)擔(dān)假說、改制成本假說。[9]對國有企業(yè)改制的原因，學(xué)界仍然有很大的爭論�？v觀世界上各個國家的國有企業(yè)與ZF的關(guān)系，都是在多重目標(biāo)中進(jìn)行選擇和動態(tài)調(diào)整的結(jié)果。這種選擇是多個利益主體共同博弈的結(jié)果。

　　3.國有企業(yè)的效率困境

　　國有企業(yè)的效率問題是目前爭論最多的問題之一，國有企業(yè)的效率問題涉及到宏觀效率和微觀效率兩個方面。

　�。�1）國有企業(yè)宏觀效率的爭論。有學(xué)者提出實行趕超戰(zhàn)略的發(fā)展中國家，國有企業(yè)是彌補(bǔ)“市場失靈”和“ZF失靈”的中間型制度安排；國有企業(yè)具有實現(xiàn)“技術(shù)模仿、技術(shù)擴(kuò)散和技術(shù)趕超”的作用；同時國有企業(yè)還是改革經(jīng)濟(jì)的穩(wěn)定者、社會福利和公共品的供給者，從這個層面來說國有企業(yè)具有宏觀效率.[10]但是，這一觀點遭到了一些學(xué)者的反對。有學(xué)者認(rèn)為：國有企業(yè)執(zhí)行社會目標(biāo)的作用是有限的；國家對宏觀經(jīng)濟(jì)的調(diào)控應(yīng)該通過財稅政策和貨幣政策，而不是利用國有企業(yè)來實現(xiàn)；從全社會來看，技術(shù)模仿、研發(fā)和擴(kuò)散中心的主體一直是大中專院校和科研機(jī)構(gòu)，而不是國有企業(yè)；實證數(shù)據(jù)顯示國有企業(yè)為社會提供社會福利是缺乏效率的。[11]

　�。�2）國有企業(yè)的微觀效率。一些實證研究表明，1980～1994年期間，被取樣的國有企業(yè)技術(shù)效率普遍較低。[12]劉瑞明（2011）從金融抑制和所有制歧視等角度考察了國有企業(yè)的效率問題，認(rèn)為轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體中龐大的國有企業(yè)群會因為自身的效率損失而影響經(jīng)濟(jì)增長，也會由于金融抑制、所有制歧視以及效率錯配等拖累整個國民經(jīng)濟(jì)。[13]吳延兵則認(rèn)為，具有公有產(chǎn)權(quán)的國有企業(yè)不僅存在生產(chǎn)效率方面的損失，而且存在著創(chuàng)新效率損失。[14]值得注意的是，提高國有企業(yè)效率的途徑，大多數(shù)學(xué)者偏向了國有企業(yè)的改制，即產(chǎn)權(quán)多元化。[15][16]但是，產(chǎn)權(quán)多元化就一定能提高國有企業(yè)的效率嗎？

　　4.國有企業(yè)（公司）治理困境

　　在國有企業(yè)改革的第三階段，建立現(xiàn)代公司制度成為了改革的主要方向�，F(xiàn)代公司制有效運行的核心是完善的公司治理結(jié)構(gòu)。

　　從內(nèi)部治理的角度看，公司治理主要涉及企業(yè)產(chǎn)權(quán)的配置，即剩余控制權(quán)和剩余索取權(quán)的配置；委托代理問題，即解決委托人和代理人的激勵相容問題。正如張維迎所言，從公司治理的角度看，我國國有企業(yè)改革在解決代理人激勵問題上是相對成功的，但是經(jīng)營者選擇問題一直沒有解決好。[17]目前國有企業(yè)的內(nèi)部治理中仍然存在一些問題：經(jīng)理人的機(jī)會主義行為，如偷懶[18]、內(nèi)部人控制問題[19]、替代性選擇下的在職消費[20]、壟斷行業(yè)中的群體性腐敗問題[21]、經(jīng)理層對董事會的俘獲（即擁有強(qiáng)大控制權(quán)的經(jīng)理人可以自行設(shè)計激勵契約）[22]等，這些問題導(dǎo)致了國有企業(yè)較高的代理成本。有學(xué)者研究認(rèn)為，國有企業(yè)的代理成本相當(dāng)于60%～70%的利潤潛力。[23]

　　從公司外部治理來看，以林毅夫為代表的學(xué)者主張先剝離國有企業(yè)的社會性和戰(zhàn)略性的政策負(fù)擔(dān)，建立完善的外部市場競爭機(jī)制，如建立和完善要素市場、經(jīng)理人市場、資本市場、產(chǎn)品市場等。目前，國企的內(nèi)部治理問題仍然較多，而外部治理機(jī)制也沒有完善起來，國企的內(nèi)外部治理仍然處于困境中。

　　5.國有企業(yè)利益分配的困境

　　國有企業(yè)的利益分配涉及到微觀和宏觀兩個層次：就微觀方面而言，首先是等級科層制下國企內(nèi)部高管和一線員工多大的收入差距問題，其次是國企股利分紅與公司治理方面的問題；[24]從宏觀方面來看，國有企業(yè)利益分配的問題則是國有企業(yè)利潤在不同所有者之間分配的困境。目前，出現(xiàn)了國有企業(yè)，尤其是國內(nèi)上市公司存在著不分紅或者是少分紅，而國外上市的國有大型企業(yè)卻給國外投資者多分紅的怪現(xiàn)象。此外，國有企業(yè)給國家的分紅比例較小也是一個突出問題。[25]國有企業(yè)對投資者進(jìn)行國別歧視，以及分紅政策的不公平性是社會公眾對國企產(chǎn)生負(fù)面看法的主要原因之一。

　　二、國企改革的出路：動態(tài)關(guān)系治理

　　國有企業(yè)改革已經(jīng)走到了又一個十字路口。轉(zhuǎn)型市場經(jīng)濟(jì)國家中，國企其實承載了太多的目標(biāo)和責(zé)任。筆者認(rèn)為國企改革的實質(zhì)就是處理好國企的各種利益關(guān)系。那么，國企的關(guān)鍵性的關(guān)系有哪些呢？對此，本文提出動態(tài)關(guān)系治理的概念，下文將對其內(nèi)涵和治理問題做一個框架性的分析。

　　1.動態(tài)關(guān)系理論的提出

　　在闡述動態(tài)關(guān)系治理理論之前，需要提到與此相關(guān)的兩個理論：公司治理理論和利益相關(guān)者理論。公司治理，從內(nèi)部治理的角度講，主要是通過激勵機(jī)制的設(shè)計來解決委托代理問題；從外部治理角度講，主要是通過發(fā)展和完善資本市場、經(jīng)理人市場、產(chǎn)品市場以及中介評價組織等外部信號和約束機(jī)制來解決信息不對稱和經(jīng)營者選擇等問題。但是，在公司內(nèi)部治理和外部治理漏出的公共領(lǐng)域，如轉(zhuǎn)型國家中市場的競爭秩序、利益分配問題等卻不能得到有效解決。利益相關(guān)者理論指經(jīng)理人在經(jīng)營過程中應(yīng)該充分考慮與企業(yè)相關(guān)的各個利益主體的利益。這一理論提出后，引起了很多學(xué)者質(zhì)疑。一種質(zhì)疑是經(jīng)理人在選擇企業(yè)目標(biāo)時如果關(guān)注了太多的利益相關(guān)者的訴求，由于各方利益的平衡會過度分散有限的資源，降低經(jīng)營者的效率，損害股東的利益。與此相對應(yīng)，有學(xué)者提出了股東利益最大化模式。股東利益最大化模式強(qiáng)調(diào)經(jīng)理人應(yīng)該以股東利益最大化為目標(biāo)選擇的依據(jù)，最大限度的提高企業(yè)的經(jīng)濟(jì)績效，維護(hù)股東的利益。因此，用“利益相關(guān)者”理論來指導(dǎo)國有企業(yè)的改革，仍然面臨著股東利益最大化與平衡其他利益相關(guān)者利益的沖突。

　　全球化背景下，國有企業(yè)的改革不宜采取東歐、前蘇聯(lián)式的偏激的私有化形式，而是注重國企自身能力的培養(yǎng)、市場競爭秩序的再造和維護(hù)、國有企業(yè)社會效益和經(jīng)濟(jì)效率的平衡。在轉(zhuǎn)型市場經(jīng)濟(jì)國家中，國有企業(yè)是一種過渡性的制度安排，具有改革的階段性特征。要進(jìn)一步解決國有企業(yè)的治理問題，需要一個既涉及企業(yè)微觀層面，又涉及到國企整體層面的動態(tài)關(guān)系治理理論。這些內(nèi)容的實質(zhì)是對國有企業(yè)的各種關(guān)系的再調(diào)整。這些關(guān)系的內(nèi)涵包括ZF、市場與國企的關(guān)系、市場中的競爭秩序關(guān)系、企業(yè)內(nèi)部治理關(guān)系、利益分配關(guān)系以及公眾和社會對國企的期望關(guān)系。在動態(tài)關(guān)系治理視角下，國有企業(yè)的改革就應(yīng)該專注于國有企業(yè)動態(tài)效率的提高、利益的再分配、公平的市場競爭秩序的塑造、ZF與國企關(guān)系的再定位等。

　　2.動態(tài)關(guān)系的內(nèi)涵

　�。�1）ZF、市場與國企關(guān)系。在計劃經(jīng)濟(jì)體制下，國有企業(yè)僅僅是國家“辛迪加”中的生產(chǎn)單位，ZF與國企是“父子關(guān)系”。在轉(zhuǎn)型市場經(jīng)濟(jì)國家中，現(xiàn)代市場從ZF與國有企業(yè)關(guān)系的縫隙中催生出來并逐漸發(fā)展壯大。如果說在封閉的計劃經(jīng)濟(jì)體制中僅僅分析ZF與國有企業(yè)的關(guān)系是正確的，那么在轉(zhuǎn)型市場經(jīng)濟(jì)中這種分析思維是有局限性的。因為還需要分析ZF、市場和國有企業(yè)的關(guān)系。在轉(zhuǎn)型經(jīng)濟(jì)體中，國有企業(yè)由ZF直接控制下的生產(chǎn)單位逐漸演變?yōu)榱藢崿F(xiàn)ZF經(jīng)濟(jì)職能和社會職能的過渡性制度安排。隨著ZF宏觀經(jīng)濟(jì)和社會管理能力的不斷提高、非國有經(jīng)濟(jì)的發(fā)展、市場競爭秩序的完善，國有企業(yè)應(yīng)該逐漸退出競爭性領(lǐng)域，承擔(dān)起建設(shè)基礎(chǔ)設(shè)施、供給公共品、發(fā)展戰(zhàn)略性新型行業(yè)等的重任。但是，國有企業(yè)會主動退出競爭性領(lǐng)域嗎？

　　在轉(zhuǎn)型市場經(jīng)濟(jì)國家中，ZF需要依靠國有企業(yè)來完成一些本應(yīng)該由ZF完成的職能和任務(wù)，如ZF依靠國有企業(yè)進(jìn)行產(chǎn)業(yè)投資和宏觀調(diào)控、維護(hù)社會穩(wěn)定以及提高本國企業(yè)的國際競爭力等。國有企業(yè)對ZF也有天然的依賴性，如為了規(guī)避激烈的市場競爭，國有企業(yè)具有通過加強(qiáng)與各級ZF的政治關(guān)聯(lián)性進(jìn)而獲得壟斷性收益的激勵。ZF和國有企業(yè)之間的“雙向依賴”會形成非競爭性的壟斷，破壞市場競爭秩序。另外，ZF與國有企業(yè)的目標(biāo)可能又是沖突的。國家的目標(biāo)可能是增加經(jīng)濟(jì)產(chǎn)出、增加就業(yè)、增加財政收入、維護(hù)市場秩序和提升國家競爭力等。在單一所有制中，ZF需要完全國有企業(yè)來完成這些目標(biāo)，但是隨著非公有制經(jīng)濟(jì)和民間社團(tuán)經(jīng)濟(jì)體的發(fā)展壯大，ZF的多重目標(biāo)的實現(xiàn)可以借助于市場的力量，但是有些目標(biāo)的實現(xiàn)仍然需要依賴于國有企業(yè)。這就需要在轉(zhuǎn)型市場經(jīng)濟(jì)中，動態(tài)的處理好ZF、市場和國有企業(yè)的關(guān)系。

　　在轉(zhuǎn)型市場經(jīng)濟(jì)國家中，由于ZF和國有企業(yè)之間具有“雙向依賴”的關(guān)系，國有企業(yè)憑借這種依賴關(guān)系在市場中形成行政性壟斷和競爭性壟斷。要處理好ZF、市場與國企的關(guān)系，首先，仍然要逐步剝離國企的政策性負(fù)擔(dān)，使得國企成為具有自生能力的競爭性市場主體；其次，應(yīng)該逐步取消國有企業(yè)享受的一些政策性“待遇”，使其成為平等參與市場的主體；再次，應(yīng)該逐步提高國家的宏觀調(diào)控能力，由依賴國有企業(yè)進(jìn)行宏觀調(diào)控逐漸轉(zhuǎn)向依賴財政、稅收和貨幣政策等來實現(xiàn)宏觀調(diào)控的目的；最后，需要剔除所有制歧視。國有企業(yè)應(yīng)該有序地退出競爭性領(lǐng)域，ZF應(yīng)該相信市場競爭的力量，允許各類所有制企業(yè)公平地參與市場競爭。因此，ZF、市場和國有企業(yè)關(guān)系治理的實質(zhì)仍然是對三者職能的定位以及利益關(guān)系的調(diào)整。對國有企業(yè)地位和定位的認(rèn)識，既取決于ZF本身的利益考慮，又取決于公眾對國企作用的認(rèn)知。當(dāng)然，在開放集權(quán)式的轉(zhuǎn)型國家中，ZF在調(diào)整這三者之間的關(guān)系中處于關(guān)鍵的地位。ZF對國企作用的認(rèn)識、ZF自身能力的提高、ZF的目標(biāo)函數(shù)的改變以及ZF對不同所有制關(guān)系企業(yè)作用的認(rèn)識等都會決定ZF是不是采取立法措施來規(guī)制三者之間的關(guān)系。其實，對不同所有制企業(yè)好壞的判斷，應(yīng)該堅持效率原則，而不是所有制偏見

「經(jīng)管之家」APP：經(jīng)管人學(xué)習(xí)、答疑、交友，就上經(jīng)管之家！
免流量費下載資料----在經(jīng)管之家app可以下載論壇上的所有資源，并且不額外收取下載高峰期的論壇幣。
涵蓋所有經(jīng)管領(lǐng)域的優(yōu)秀內(nèi)容----覆蓋經(jīng)濟(jì)、管理、金融投資、計量統(tǒng)計、數(shù)據(jù)分析、國貿(mào)、財會等專業(yè)的學(xué)習(xí)寶庫，各類資料應(yīng)有盡有。
來自五湖四海的經(jīng)管達(dá)人----已經(jīng)有上千萬的經(jīng)管人來到這里，你可以找到任何學(xué)科方向、有共同話題的朋友。
經(jīng)管之家（原人大經(jīng)濟(jì)論壇），跨越高校的圍墻，帶你走進(jìn)經(jīng)管知識的新世界。
掃描下方二維碼下載并注冊APP