綜研國(guó)策系列述評(píng)之十五
文 / 中國(guó)（深圳）綜合開(kāi)發(fā)研究院
智庫(kù)研究與信息部 鄭宇劼
城市化研究所 韋福雷
□　《巴黎協(xié)定》的政治約束力要大于法律約束力，遵約機(jī)制更多是“促進(jìn)性”，而非“懲罰性”的。
□　特朗普當(dāng)選美國(guó)總統(tǒng)，他的“孤立主義”原則、對(duì)氣候問(wèn)題的態(tài)度和能源政策取向，退出《巴黎協(xié)定》很可能成為其政策選項(xiàng)。
□　即便美國(guó)退出《巴黎協(xié)定》，全球應(yīng)對(duì)氣候變化的基本趨勢(shì)也不會(huì)改變，中國(guó)仍將堅(jiān)定不移地履行減排責(zé)任。
今天，正在摩洛哥馬拉喀什舉行的第22次聯(lián)合國(guó)氣候變化大會(huì)將舉行《巴黎協(xié)定》第一次締約方大會(huì)。從達(dá)成、簽署、批準(zhǔn)到生效，《巴黎協(xié)定》看起來(lái)正在往修成正果的方向前進(jìn)。但是特朗普的勝選卻為此增添了變數(shù)，他曾表示如果當(dāng)選總統(tǒng)，將取消美國(guó)削減排放量的承諾，撤銷(xiāo)美國(guó)對(duì)聯(lián)合國(guó)氣候變化項(xiàng)目的一切資金支持，并退出《巴黎協(xié)定》。
01/《巴黎協(xié)定》有約束力嗎？
《巴黎協(xié)定》是繼1992年《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》、1997年《京都議定書(shū)》之后，人類(lèi)歷史上應(yīng)對(duì)氣候變化的第三個(gè)里程碑式的國(guó)際法律文本，共同形成了2020年后的全球氣候治理格局。
協(xié)定的主要關(guān)注點(diǎn)有三個(gè)，第一，總目標(biāo)是旨在把全球平均氣溫較工業(yè)化前水平升高控制在2℃之內(nèi)，并為把升溫控制在1.5℃之內(nèi)努力。第二，締約各國(guó)以“自主貢獻(xiàn)”的方式提出減排目標(biāo)，“國(guó)家自主貢獻(xiàn)”一旦提交，就將置于國(guó)際社會(huì)的共同監(jiān)督之下，從2023年開(kāi)始，每5年將對(duì)全球行動(dòng)總體進(jìn)展進(jìn)行一次盤(pán)點(diǎn)。第三，發(fā)達(dá)國(guó)家將承擔(dān)更多的義務(wù)，為發(fā)展中國(guó)家提供資金、技術(shù)等方面的支持，到2020年每年向發(fā)展中國(guó)家提供1000億美元支持資金。
協(xié)定生效后，就條約文本中所規(guī)定的內(nèi)容，對(duì)所有當(dāng)事締約國(guó)將產(chǎn)生法律約束力，除非當(dāng)事國(guó)決定退出。但是，其法律約束力主要體現(xiàn)在，給締約方規(guī)定了后續(xù)要完成的大量程序性“規(guī)定動(dòng)作”，例如提交自主貢獻(xiàn)目標(biāo)、提供排放清單以及履行協(xié)定的進(jìn)度追蹤信息等等，但對(duì)行動(dòng)的實(shí)質(zhì)內(nèi)容和力度，沒(méi)有強(qiáng)制性的要求。
可以說(shuō)，《巴黎協(xié)定》的法律約束力比《京都議定書(shū)》要弱，其政治約束力要大于法律約束力，遵約機(jī)制更多是“促進(jìn)性”，而非“懲罰性”的。
02/特朗普為何宣稱要退出？
特朗普關(guān)于氣候變化和能源環(huán)境問(wèn)題的基本觀點(diǎn)包括：首先，他認(rèn)為全球氣候變暖是為了讓美國(guó)制造業(yè)變得毫無(wú)競(jìng)爭(zhēng)力而制造的一個(gè)“騙局”，沒(méi)有證據(jù)證明人類(lèi)要對(duì)氣候變化負(fù)責(zé)。其次，《巴黎協(xié)定》不利于美國(guó)商業(yè)，會(huì)使“國(guó)外官僚控制美國(guó)的能源使用量”。第三，特朗普傾向于傳統(tǒng)化石能源，他承諾放開(kāi)能源產(chǎn)業(yè)管制，促進(jìn)煤炭產(chǎn)業(yè)發(fā)展，并鼓勵(lì)增加石油和天然氣產(chǎn)量以創(chuàng)造就業(yè)機(jī)會(huì)。特朗普勝選當(dāng)天，主要煤炭生產(chǎn)商Peabody Energy的股價(jià)就暴漲49％以上。
上周四，特朗普在其政權(quán)交接網(wǎng)站（GreatAgain.gov）上公布初步政策框架。在能源政策中強(qiáng)調(diào)了其“能源獨(dú)立”觀點(diǎn)，表示“美國(guó)將展開(kāi)一場(chǎng)能源革命，使美國(guó)轉(zhuǎn)變?yōu)槟茉磧舫隹趪?guó)”。并表示“會(huì)開(kāi)放本國(guó)和海外的聯(lián)邦土地和礦石燃料生產(chǎn)水域的租約，自上而下的重新檢視奧巴馬當(dāng)局頒布的反煤炭規(guī)定”。
特朗普還指定美國(guó)保守派智庫(kù)競(jìng)爭(zhēng)企業(yè)研究所的邁倫•伊貝爾（Myron Ebell）擔(dān)任美國(guó)國(guó)家環(huán)境保護(hù)局過(guò)渡期工作小組的負(fù)責(zé)人，他是一個(gè)反對(duì)氣候變暖說(shuō)的學(xué)者，基本觀點(diǎn)是認(rèn)為人類(lèi)影響在地球變暖中的作用有限，應(yīng)該擁抱所有的能源類(lèi)型。他甚至宣傳奧巴馬簽署巴黎協(xié)定是“違憲的對(duì)參議院權(quán)利的篡奪”行為。美國(guó)一向有“國(guó)內(nèi)法高于國(guó)際法”的原則，特朗普的“孤立主義”傾向很有可能促使其將退出《巴黎協(xié)定》作為政策選項(xiàng)。
03/美國(guó)能退出《巴黎協(xié)定》嗎？
美國(guó)退出氣候變化協(xié)議已有先例，2001年布什ZF就以“減少溫室氣體排放將會(huì)影響美國(guó)經(jīng)濟(jì)發(fā)展”為由，宣布退出1998年克林頓ZF簽署的《京都議定書(shū)》。事實(shí)上，由于共和黨占多數(shù)的國(guó)會(huì)一貫反對(duì)奧巴馬ZF承諾的阻止氣候變暖的措施，奧巴馬選擇通過(guò)一項(xiàng)總統(tǒng)決定來(lái)“加入”《巴黎協(xié)定》。奧巴馬ZF認(rèn)為，《巴黎協(xié)定》是1992年《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》下的協(xié)議，而美國(guó)國(guó)會(huì)當(dāng)時(shí)批準(zhǔn)了這個(gè)公約，因此《巴黎協(xié)定》無(wú)須再提交國(guó)會(huì)批準(zhǔn)，可直接由各行政部門(mén)執(zhí)行。
那么特朗普會(huì)采用哪種方式退出呢？綜合美國(guó)各界的分析來(lái)看，退出方式有從激進(jìn)到消極三種選項(xiàng)。
第一，最激進(jìn)的選項(xiàng)，退出1992年締結(jié)的《聯(lián)合國(guó)氣候變化框架公約》，按程序需要提前一年提出退出申請(qǐng)，由于《巴黎協(xié)定》是框架公約的子條約，退出框架公約也就意味著美國(guó)退出《巴黎協(xié)定》。
第二，最消極的選項(xiàng)，繼續(xù)留在《巴黎協(xié)定》里，但是通過(guò)壓低相應(yīng)的環(huán)境法規(guī)，削弱美國(guó)減少溫室氣體排放的承諾，未能達(dá)到排放目標(biāo)也不會(huì)導(dǎo)致美國(guó)受到嚴(yán)重的具體處罰。事實(shí)上，只要放棄奧巴馬ZF提出的“清潔能源計(jì)劃”，美國(guó)的減排承諾已很難達(dá)成。
第三，也是最有可能的選項(xiàng)，按照《巴黎協(xié)定》第28條規(guī)定，協(xié)定生效三年后締約方才能申請(qǐng)退出，最早可在聯(lián)合國(guó)收到退出申請(qǐng)一年后正式退出協(xié)定。這意味著，美國(guó)最早可以在2019年11月之后提交退出申請(qǐng)，并且在特朗普的第一個(gè)任期結(jié)束時(shí)正式退出。
04/美國(guó)退出會(huì)有什么影響？
如果美國(guó)退出《巴黎協(xié)定》，可能會(huì)對(duì)部分國(guó)家在國(guó)際氣候變化事務(wù)上的立場(chǎng)造成影響，進(jìn)而對(duì)艱難達(dá)成的全球合作機(jī)制產(chǎn)生一定沖擊。英國(guó)《衛(wèi)報(bào)》引述阿拉伯國(guó)家氣候行動(dòng)聯(lián)盟一位協(xié)調(diào)員的看法，他認(rèn)為沙特、卡塔爾和一些中東國(guó)家在聽(tīng)到特朗普勝選的消息之后松了一口氣，因?yàn)檫@些國(guó)家之前是在國(guó)際輿論壓力下簽署協(xié)定的，如果美國(guó)退出協(xié)定，這些國(guó)家也就有理由不履行甚至退出協(xié)定了。
但是總體而言不會(huì)改變?nèi)�球�?yīng)對(duì)氣候變化的基本趨勢(shì)。據(jù)世界資源研究所（WRI）統(tǒng)計(jì)，在《巴黎協(xié)定》的193個(gè)締約方中，已有109個(gè)國(guó)家和地區(qū)已批準(zhǔn)加入，其碳排放量占全球排放量的76.5%，其中美國(guó)的碳排放量占全球17.9%，即使美國(guó)退出也不會(huì)影響55%的《巴黎協(xié)定》生效門(mén)檻。況且，減排已經(jīng)成為世界發(fā)展的潮流，應(yīng)對(duì)氣候變化與每個(gè)人息息相關(guān)，人人皆可做出貢獻(xiàn)，不完全依賴于ZF，即便美國(guó)退出也不會(huì)改變?cè)撢厔?shì)。
對(duì)美國(guó)而言，退出《協(xié)定》會(huì)讓美國(guó)在清潔能源發(fā)展中處于不利地位，對(duì)包括GE在內(nèi)的正在布局清潔能源的國(guó)際化企業(yè)產(chǎn)生重要影響。同時(shí)，在氣候方面尋求全球合作，本應(yīng)是美國(guó)總統(tǒng)面臨的重要議題，逆勢(shì)而動(dòng)會(huì)消弱特朗普的領(lǐng)導(dǎo)力，對(duì)其國(guó)際信譽(yù)帶來(lái)負(fù)面影響。

已批準(zhǔn)《巴黎協(xié)定》的國(guó)家及其碳排放量示意圖
05/中國(guó)減排之路不受美國(guó)影響
中美在《巴黎協(xié)定》的達(dá)成和生效進(jìn)程中曾發(fā)揮了關(guān)鍵作用。過(guò)去兩年中，氣候變化問(wèn)題在多次“習(xí)奧會(huì)”中都占據(jù)了重要分量，而且中美還發(fā)表了多項(xiàng)聯(lián)合聲明。如果美國(guó)退出《巴黎協(xié)定》，中美在氣候議題上合作取得的成果或?qū)⒏吨T東流。但是，不論美國(guó)如何折騰，中國(guó)仍將堅(jiān)持減排之路，推進(jìn)在“國(guó)家自主貢獻(xiàn)”中提出將于2030年左右使二氧化碳排放達(dá)到峰值并爭(zhēng)取盡早實(shí)現(xiàn)，2030年單位國(guó)內(nèi)生產(chǎn)總值二氧化碳排放比2005年下降60%至65%的目標(biāo)，2017年還將啟動(dòng)規(guī)模有望高達(dá)4000億元的全國(guó)碳排放權(quán)交易市場(chǎng)。正如馬拉喀什氣候大會(huì)中國(guó)代表團(tuán)副團(tuán)長(zhǎng)茍海波在大會(huì)期間所說(shuō)“中國(guó)將繼續(xù)堅(jiān)定不移維護(hù)氣候治理國(guó)際機(jī)制，堅(jiān)定不移推進(jìn)氣候變化國(guó)際合作”。
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