實踐與制度的拷問《周少來：基層“問責(zé)泛化”現(xiàn)象的制度審視》一

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文前語

       最近，看了中國社會科學(xué)院政治學(xué)研究所副研究員，中國社會科學(xué)院大學(xué)政府管理學(xué)院副院周少來《基層“問責(zé)泛化”現(xiàn)象的制度審視》的研究文章很有感觸：上有政策下有對策和“一刀切”是一個老話題，也是個糾纏理不清的歷史問題。這些問題省級有、市級有，連鄉(xiāng)村村鎮(zhèn)也不少：形式化、簡單化和不接地氣脫離實際，以及矛盾重疊、屢整不改和屢查屢犯都成了“新常態(tài)”。網(wǎng)格化管理算是新事物，但網(wǎng)絡(luò)的信息互聯(lián)變成單向指令下達，那么這個網(wǎng)絡(luò)還是回歸到過去的“紅頭文件”的矛盾或打架——還是老一套把戲。

       問題出在哪里？當(dāng)然原因不是單一的。因為政務(wù)管理、企業(yè)的發(fā)展以及民生問題等等，按照系統(tǒng)原理都是復(fù)雜多因素問題。也就是說，公共治理都是復(fù)雜系統(tǒng)的問題。

      按照系統(tǒng)理論，人類面臨要解決的問題都是多因素問題，從來不是非此即彼的邏輯關(guān)系。系統(tǒng)的有效性在于閉環(huán)的信息反饋和控制，即閉環(huán)的有效性如何。如果網(wǎng)格化管理只是單向運作，那么系統(tǒng)就成了開環(huán)狀態(tài)。這顯然有根本性問題：系統(tǒng)失效。這樣的例子實在太多，可以說比比皆是。

      從管理學(xué)上講，這個問題不解決，所有的公共管理目標(biāo)任務(wù)都會失效。

     《周少來：基層“問責(zé)泛化”現(xiàn)象的制度審視》這篇文章談到了很多方面，但也遠不是全部。因為這個問題遠不是只發(fā)生在基層（系統(tǒng)的中上層也存在問題），因為系統(tǒng)是有層次性的和關(guān)聯(lián)性的。舉個例子：錢學(xué)森回國之后發(fā)現(xiàn)了一個問題：對兩彈一星工程和航天探月工程這樣的計劃實施，如果沒有有效的系統(tǒng)控制是不能有效實施的。這是美國“曼哈頓工程”的經(jīng)驗。所以錢學(xué)森提出“要設(shè)立總體部”統(tǒng)籌協(xié)調(diào)項目的各個方面�？梢哉f，中國現(xiàn)代科學(xué)及工程體系的建立是由錢學(xué)森開始籌建的。事實也證明，錢學(xué)森最大的貢獻市創(chuàng)建了中國系統(tǒng)工程管理的科學(xué)體系。

       學(xué)術(shù)平臺上發(fā)表的《周少來：基層“問責(zé)泛化”現(xiàn)象的制度審視》這篇文章談了很多方面，對基層暴露的問題比較多。但是有關(guān)網(wǎng)格化管理中中上層暴露的問題沒有多講，所以本文抄錄該文希望智者從整個“鏈條”來發(fā)表自己的看法比如“拉閘限電”和過當(dāng)罰款等問題。

      基層當(dāng)然問題問題不少，但基層面對的都是具體的實際問題。如果上面“九龍治，水各自為政”，那么基層無論如何也不好做不好。這樣的結(jié)果就是“誰直接管我我聽誰的”。

《周少來：基層“問責(zé)泛化”現(xiàn)象的制度審視》

       形式主義，作為一種資源空耗、體制空轉(zhuǎn)的“官僚制隱疾”，上下共憤、民無實惠，為何還能在不斷的“聲討批判”中長期存在？其中原因值得深究。其實，形式主義，其來有自，源遠流長，在各種形態(tài)的管理體制中均存在。其基本的規(guī)律是：越是基層的政府單位，其所受到的上級壓力愈大，形式主義作風(fēng)越發(fā)普遍；越是“運動式”治理的任務(wù)，其所受到的時間壓力愈大，形式主義作風(fēng)越發(fā)嚴重。

　　 由此看來，各種顯性或隱性的形式主義泛濫，有其根本的“體制性根源”，絕非一兩次“人人喊打”的“運動式治理”所能根除，更非責(zé)難干部素質(zhì)和作風(fēng)甚至撤職查辦一兩個領(lǐng)導(dǎo)所能完勝。以基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府普遍存在甚至自身也深惡痛絕的“填表考核”為個案，我們深入辨析一下地方和基層政府“形式主義痼疾”的體制性根源。

　　 層層加碼、層層加壓的“壓力型體制”使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“不堪其壓”

　　 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是最基層的行政管理層級，在目前中央、省級、市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)五級行政體制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府之上的所有上級政府都有“下發(fā)文件、布置任務(wù)”的權(quán)力，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是“無權(quán)駁回”、只能“照單全收”的最后單位�！吧厦媲�條線、下面一根針”說的就是這種行政現(xiàn)狀。但在當(dāng)前全面深化改革、決勝精準(zhǔn)脫貧的關(guān)鍵時期，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府面臨著十分繁重的任務(wù)：信訪維穩(wěn)、防火防災(zāi)、精準(zhǔn)扶貧、環(huán)境治理、交通安全、公共服務(wù)、土地征用、房屋拆遷、基礎(chǔ)教育……，幾十項、甚至上百項各種任務(wù)，接踵、疊加而來。更有甚者，縣級政府為了顯示“政治重視、執(zhí)行有力”，而把各項任務(wù)的指標(biāo)體系進一步細化分解，一項工作往往要分解為幾十項具體“量化指標(biāo)”，并且都要“按月、按季度”并“全過程跟蹤檢查”。這便是我們在基層調(diào)研中，干部反應(yīng)最為普遍的“層層加碼”。

　　 比如一項“精準(zhǔn)扶貧”項目，就會細化量化為幾十項“量化指標(biāo)”，而每一項“量化指標(biāo)”都要“登記造冊”。所以基層干部形象地比喻為“上面千個錘，下面一個釘”，而最終所有的錘子和板子全部都要“打到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的頭上”。使鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“忙于應(yīng)付”“疲于應(yīng)付”，而又“不得不應(yīng)付”，這就為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的各種“形式主義應(yīng)對”埋下“體制性伏筆”。

　　 層層追責(zé)、層層下卸責(zé)任，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為“最終責(zé)任承擔(dān)者”

　　 層層傳導(dǎo)壓力、層層追查責(zé)任，正在并已經(jīng)日益成為基層社會治理的“新常態(tài)”。在這種“層層加壓、層層追責(zé)”的體制下，“基層治理責(zé)任”最終誰來承擔(dān)呢？最終各種“責(zé)任”還是依靠行政層級“層層下傳”。中央追查省級的“責(zé)任”，省級追查市級、縣級的“責(zé)任”。縣級政府作為縣域治理責(zé)任的主要承擔(dān)者，又是怎樣承擔(dān)和分解責(zé)任呢？

　　 一是縣級政府及其各個職能部門，都可通過各種“責(zé)任書”，把本應(yīng)由各個職能部門完成的“任務(wù)”，逐項逐條地下放落實給“鄉(xiāng)鎮(zhèn)”，但“項目資金”和“項目檢查驗收”的各種權(quán)力，還是掌握在各個項目專項辦公室和職能部門。“層層責(zé)任狀”也就變成了上級部門的“層層免責(zé)單”。

　　 二是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府對縣委、縣政府及其各個專項辦公室，以及教育局、環(huán)保局、財政局等各個職能部門下達的各項任務(wù)“責(zé)任狀”，只能“無條件服從”，少有“討價還價”的余地。因為無論哪個專項辦公室或職能局，都掌握著不少的“專項資金和資源”，都是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“不敢得罪”的上級部門。

　　 通過壓力層層傳導(dǎo)、層層加碼機制，各項任務(wù)的“落實責(zé)任”下卸到鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府，而縣級政府及其部門則掌握著絕對的“資源分配權(quán)”和“檢查驗收權(quán)”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府便在“權(quán)責(zé)失衡”中一路負重前行、忙亂應(yīng)付。

　　 由此，順著行政層級鏈條，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府成為“沒有回旋余地、責(zé)任不可再分”的“最終責(zé)任承擔(dān)者”。上級的每一級政府及其職能部門，為了保證自己所管轄的“任務(wù)責(zé)任”按期完成，都會不斷地到基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)“督促檢查”。這便形成了所有基層鄉(xiāng)鎮(zhèn)應(yīng)接不暇的“檢查大軍”：中央檢查組、省級檢查組、市級檢查組、縣級檢查組、扶貧檢查組、教育檢查組、環(huán)保檢查組、安全檢查組、維穩(wěn)檢查組……等等。各種各樣、不斷追查責(zé)任的檢查考核，也成為疲于應(yīng)付的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“生產(chǎn)”各種“形式主義應(yīng)對”的土壤。

　　 迫于各種各樣的壓力和責(zé)任，“運動式”治理成為鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的主要工作方式

　　 作為“任何責(zé)任”都無法“推卸”的基層治理單位，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要把各式各樣的任務(wù)和工程落實到鄉(xiāng)村社會。但同時，任何“責(zé)任的板子”，都能“打到”鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的頭上。經(jīng)過我們在全國各地不下一百個鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的實地調(diào)研發(fā)現(xiàn)，目前鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的基本運行狀況和治理方式呈現(xiàn)出“疲于應(yīng)付的忙亂狀態(tài)”。主要根源是，經(jīng)過多輪的“鄉(xiāng)鎮(zhèn)合并”，現(xiàn)有鄉(xiāng)鎮(zhèn)管理規(guī)模普遍擴大，而鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府編制遵循“只減不增”的原則，大的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，編制有70到80多人（行政編加上事業(yè)編），小的鄉(xiāng)鎮(zhèn)有40到50人左右。而隨著城鄉(xiāng)一體化進程的急劇加快，精準(zhǔn)扶貧、移民搬遷、土地征用、基層黨建、安全生產(chǎn)、綜治維穩(wěn)、美麗鄉(xiāng)村等，都需要鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府最終“落實”，并必須通過“考核驗收”。于是，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府陷于“人少事多”的被動工作狀態(tài)之中。

　　 一是“集中運動式治理”，什么事最緊急，什么事考核最嚴格，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府就會全體出動“運動式”集中完成。二是“加班加點式工作”，“白加黑、五加二”忙于工作，這是鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的“常態(tài)”，“誰也不敢拿工作開玩笑，出了事就得下崗”。我們在全國各地一百多個鄉(xiāng)鎮(zhèn)的調(diào)研中，最普遍的干部反映是“忙、忙、忙”，這是不論東、中、西部各個鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部普遍的感受。三是“外聘人員式工作”，鄉(xiāng)鎮(zhèn)編制有嚴格限制，而工作任務(wù)不斷增加，“有財力”的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，則在現(xiàn)有編制外“聘用”人員。這是東南沿海發(fā)達地區(qū)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的普遍做法，如東部一個鄉(xiāng)鎮(zhèn)，行政編、事業(yè)編與聘用人員，基本保持在1:1:1的比例，即有40個行政編，40個事業(yè)編，就有40多個外聘人員。

　　 鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府“陷于”完成各種“任務(wù)”、“項目”的紛繁事務(wù)之中，完全失去工作的“主動性”，被動地成為完成“上級工作”的“腿”，無法自主統(tǒng)籌和開展適合本鄉(xiāng)鎮(zhèn)發(fā)展的各項規(guī)劃。由此，也進一步加劇鄉(xiāng)村自治的“行政化”，即鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府也把各個“行政村”，變成自己工作的“腿”，村民自治功能全面衰減。在這種“運動式治理”常態(tài)化的運行機制下，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的各種“形式主義應(yīng)對”也似乎有了各式各樣的借口、理由。

　　 （未完接下二）

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