[國研專稿]關(guān)于建立我國財政穩(wěn)定儲備金制度的建議

是 否 +2 論壇幣

k人 參與回答

經(jīng)管之家送您一份

應(yīng)屆畢業(yè)生專屬福利!

求職就業(yè)群

趙安豆老師微信：zhaoandou666

經(jīng)管之家聯(lián)合CDA

送您一個全額獎學(xué)金名額~ !

立即領(lǐng)取

感謝您參與論壇問題回答

經(jīng)管之家送您兩個論壇幣！

+2 論壇幣

財政超收，即財政收入增速明顯高于名義GDP增速，也明顯高于年初預(yù)算增速，是我國近年引人熱議的現(xiàn)象（除遇金融危機）。2000～2010年財政收入增長了6.2倍，平均名義增長率達到20%，財政增收形勢喜人。但同時應(yīng)該看到高增長背后的隱憂：一方面，大量超收資金游離在預(yù)算監(jiān)督之外，影響了資金使用的規(guī)范性和效率；另一方面，伴隨著收入的快速增長，財政支出擴張也十分迅速，2000～2010年財政支出擴張了5.6倍，平均增長18.9%，剛性支出一旦形成難以壓縮，而且中央對地方財政支出擴張缺乏有效的宏觀調(diào)控手段。
    更重要的是，盈不可久，持續(xù)增收之勢不可能一直持續(xù)下去，經(jīng)濟增長一旦下降，財政收入增長隨之下降，高增長的剛性支出將難以為繼，財政自身的穩(wěn)定性存在巨大風(fēng)險。從美、日等發(fā)達國家經(jīng)驗看，在發(fā)展過程中都存在一個財政收入高增長的時期，但是這個時期并不會持續(xù)太長。如何珍惜那些收入高增長的時期，把有錢的日子過好，成為我國當(dāng)前財政制度面臨的重要考驗，而探索建立財政穩(wěn)定儲備金制度就是一個未雨綢繆的戰(zhàn)略選擇。
    一、財政穩(wěn)定儲備金及其主要作用
    財政穩(wěn)定儲備金，也可稱財政穩(wěn)定基金或預(yù)算穩(wěn)定基金，是一國或地區(qū)為了應(yīng)對經(jīng)濟周期波動和意外沖擊，保持財政的平穩(wěn)運行，以備未來財政支出的不時之需，所建立起來的一種儲備金或者基金。該制度一般會明確儲備金的主要來源、繳存比例，以及滿足什么條件必須向儲備金注入資金，什么條件下可以動用儲備金，以及資金使用的目的等內(nèi)容。
    該制度的主要作用體現(xiàn)在以下五個方面：第一，有利于控制總需求規(guī)模，調(diào)控經(jīng)濟周期波動，增強經(jīng)濟增長的穩(wěn)定性。第二，儲備金以豐補歉、以盈補虧，有利于財政自身運行的穩(wěn)定。第三，有利于應(yīng)對突發(fā)公共事件，為不時之需提供財力保障。第四，如果公共收入過分依賴某特定來源，當(dāng)資金來源變動或資源枯竭時可以提供財力保障。第五，可根據(jù)儲備金繳存規(guī)則，將儲備金率作為財政政策常規(guī)工具，增強ZF的宏觀調(diào)控能力。
    二、國際基本經(jīng)驗
    （一）基本情況
    目前，世界上有包括美國、俄羅斯、南非、新加坡等二十多個國家建立了不同類型的財政穩(wěn)定儲備金。從資金來源角度大致可將其分為兩大類：一類是財政預(yù)算型穩(wěn)定儲備金，其收入主要來自一般預(yù)算安排，例如新加坡、南非，美國絕大多數(shù)州。另一類是資源型穩(wěn)定儲備金，其收入主要來自石油、天然氣、礦產(chǎn)資源等，例如俄羅斯、加拿大艾伯塔省、美國阿拉斯加州，以及大多數(shù)石油出口國。前者更注重發(fā)揮儲備金的經(jīng)濟周期調(diào)節(jié)和預(yù)算穩(wěn)定功能，后者則更偏重預(yù)算穩(wěn)定和為后代子孫儲蓄功能。
    其中，美國是最早建立財政穩(wěn)定儲備金的國家之一，早在1946年紐約州就建立了該制度。大多數(shù)州則是在經(jīng)歷上世紀50～70年代財政高增長時期后，特別是經(jīng)歷了80年代的蕭條和財政危機后，加快了建立財政穩(wěn)定儲備金的步伐。在隨后的幾次經(jīng)濟衰退中，儲備金對保持預(yù)算穩(wěn)定和防范財政危機發(fā)揮了重要作用。目前美國50個州中有47個州都建立了該制度，各州儲備水平存在一定差異，在2006年可用儲備金規(guī)模平均達到財政支出總水平的10.6%，受次貸危機影響，2007年經(jīng)濟開始下滑，大量儲備金被用于彌補赤字，2008年儲備金余額預(yù)計下降為財政支出總水平的4.6%。美國加州在應(yīng)對本次財政危機中舉步維艱，施瓦辛格ZF在總結(jié)教訓(xùn)時，認為加州近些年沒有及時足額提取財政穩(wěn)定儲備金（雨天基金）是重要原因，并把強化該制度作為應(yīng)對危機的重要長效措施之一。
    （二）主要做法
    1.資金來源。不同的國家和地區(qū)，會根據(jù)各自專門的財政穩(wěn)定儲備金法律，明確儲備金的資金來源。主要包括以下渠道：（1）一般財政預(yù)算收入。（2）特定稅種收入，例如資源稅、銷售稅。（3）特定資源銷售收入，主要為石油、礦產(chǎn)、煙草等。（4）一次性臨時收入，例如某國有資產(chǎn)出售收入。
    2.儲備金繳存方法。儲備金的繳存方法與其資金來源密切相關(guān)，同時受各國或地區(qū)法律影響，有以下幾種常見方法：（1）根據(jù)特定指標變動確定的公式繳存。例如美國亞歷桑拉州明確規(guī)定，當(dāng)居民個人收入增長率超過過去7年平均收入增長率時，當(dāng)年財政收入必須按公式比例繳存儲備金。（2）規(guī)定將一般預(yù)算盈余全部或比例繳存儲備金。美國有30個州采取了這種方法。（3）規(guī)定年度財政收入的一定比例必須用于繳存儲備金。（4）從特定收入中按比例（儲備金率）繳存。（5）通過臨時法案撥款繳存。
    3.儲備金動用規(guī)則。常見方法包括三種：（1）根據(jù)特定指標變動，一旦其下降到基準點，就可以按公式動用儲備金。這一般與繳存規(guī)則相對應(yīng)。（2）ZF根據(jù)宏觀經(jīng)濟形勢相機決策使用儲備金。（3）議會或立法機構(gòu)通過投票程序決定動用儲備金規(guī)模及用途。
    4.結(jié)余水平和投資方向規(guī)定。大多資源型財政儲備金對儲備資金規(guī)模一般不設(shè)定上限，而且在資源價格高漲時期，儲備金規(guī)模常常會增長迅速。而對于美國等典型的周期調(diào)節(jié)型儲備基金，通常會設(shè)定結(jié)余水平（儲備金余額占當(dāng)年財政支出比例）上限，目前美國多數(shù)州設(shè)定在5%或10%左右。當(dāng)儲備規(guī)模達到這一上限時，即使?jié)M足繳存條件，也不用再繼續(xù)繳存儲備金。為了實現(xiàn)儲備金保值增值，在確保儲備金安全性和流動性的前提下，各國對儲備金的投資范圍、比例都有明確規(guī)定。例如，美國部分州規(guī)定投資證券領(lǐng)域的比例不得超過儲備金總規(guī)模的25%。
    （三）總體效果及改革趨勢
    資源型財政穩(wěn)定儲備金由于其特殊性，對于大多數(shù)國家沒有普遍借鑒意義，相對而言，預(yù)算型財政穩(wěn)定儲備金則更值得我國借鑒。從美國幾十年實踐結(jié)果看，財政穩(wěn)定儲備金在應(yīng)對上世紀80年代、90年代初的經(jīng)濟蕭條，以及2001年的IT泡沫和2007年來的次貸危機都發(fā)揮了重要作用。隨著經(jīng)濟全球化下引發(fā)經(jīng)濟波動的外部因素增加，其重要性得到了越來越多國家的認可。
    從儲備金及時足額繳存和應(yīng)對波動的能力看，采用指標化、公式化的繳存和動用規(guī)則，以及規(guī)定較高結(jié)余水平的儲備金制度，運行效果總體更為理想。明確的法律規(guī)定，嚴格的議會授權(quán)和監(jiān)督也是財政穩(wěn)定儲備金良好運營的重要保障。更廣泛地建立財政儲備金制度，適當(dāng)提高儲備水平，采用規(guī)范而不失靈活的繳存與動用規(guī)則，有望成為該項制度改革和發(fā)展的未來趨勢。
    三、關(guān)于建立我國財政穩(wěn)定儲備金制度的建議
    （一）重要意義
    我國正處于工業(yè)化進程的中后期，支撐經(jīng)濟快速發(fā)展的條件依然存在，財政收入高增長有望再持續(xù)一段時間，這正是我國探索建立財政穩(wěn)定儲備金制度的最佳時機。在我國建立該制度，除了有利于調(diào)節(jié)我國經(jīng)濟周期波動，增強經(jīng)濟運行和財政自身的穩(wěn)定性這一根本目的外，還具備以下幾方面的針對性意義：一是有利于預(yù)防經(jīng)濟增長下滑可能出現(xiàn)的財政危機，為政權(quán)的正常運行提供必要的財力保障。二是有利于改變“錢多的時候辦法少”的局面。當(dāng)財政寬裕時，注重優(yōu)化管理手段和方法，用好公共收入，充分發(fā)揮資金效率。三是有利于增強地方財政支出規(guī)模與國家宏觀經(jīng)濟政策的一致性，改變財政政策實施過程中“擴張容易、緊縮難”的局面，提高財政政策的宏觀調(diào)控能力。四是可以完全替代我國2007年建立的中央預(yù)算穩(wěn)定調(diào)節(jié)基金，進一步改善財政超收管理，建立健全規(guī)范的全國性預(yù)算穩(wěn)定機制。五是為我國應(yīng)對諸如非典、地震、意外冰雪霜凍災(zāi)害等突發(fā)公共事件，完善應(yīng)急管理機制，建立有效的財力保障。
    （二）基本制度初步設(shè)計
    1.儲備金資金來源：一般財政預(yù)算收入。
    2.儲備金繳存方法：指標公式法。繳存基本條件可考慮設(shè)為，當(dāng)財政收入增長率高于5年平均GDP名義增長率時，必須繳存財政穩(wěn)定儲備金。應(yīng)繳存儲備金為：

    其中：FRSn為第n年應(yīng)繳存財政儲備金額；frs為財政穩(wěn)定儲備金率；Revn為第n年的名義財政收入，Revn-1為第n-1年的名義財政收入；avgdpnn-4為近5年（n年到n-4年）的GDP平均名義增長率，pren為第n年初的預(yù)算財政收入增長率。
    財政穩(wěn)定儲備金（fsr）的調(diào)整范圍為［0%，100%］，當(dāng)前我國比較適宜的比例為40%或50%。國家可以根據(jù)宏觀經(jīng)濟總體形勢，相機調(diào)整儲備金率。
    3.儲備金動用規(guī)則：指標公式法。當(dāng)財政增長率低于5年平均GDP名義增長率，且低于名義潛在經(jīng)濟增長率時，可以動用財政穩(wěn)定儲備金。但為了維持儲備金的持續(xù)性，單一年度不能用光全部儲備金余額，通常需要規(guī)定單一年度可動用儲備金的最大比例。實際可動用財政儲備金額度為：

    其中：FRSn為第n年可動用的財政穩(wěn)定儲備金額，可用于增加下年度一般預(yù)算支出；Revn為第n年的名義財政收入，Revn-1為第n-1年的名義財政收入；avgdpnn-4為近5年（n年到n-4年）的GDP平均名義增長率，x為單一年度可以動用儲備金的最高比例，F(xiàn)SR為財政穩(wěn)定儲備金余額規(guī)模。
    4.儲備金結(jié)余水平和投資方向。儲備金年度結(jié)余規(guī)模取決于經(jīng)濟周期波動幅度、經(jīng)濟周期時間跨度、剛性支出壓力等綜合因素。根據(jù)國際經(jīng)驗，為確保儲備金的及時繳存，該比例不宜定得過低，只要滿足儲備金繳存條件，就應(yīng)該足額繳存。一般以維持兩個月的支出水平為宜，建議我國儲備金結(jié)余水平可控制在年度支出總水平的15%左右。而儲備金的投資范圍和比例，則可以參照社�；�金的有關(guān)規(guī)定執(zhí)行，財政儲備金的利息收入、投資收入全部一并計入財政儲備金賬戶。
    5.儲備金設(shè)立的層次。出臺規(guī)范的《財政穩(wěn)定儲備金管理條例》，設(shè)立中央級和省級兩個層次的財政穩(wěn)定儲備金制度（含計劃單列市），并且中央ZF儲備金賬戶和各省儲備金賬戶彼此獨立，獨立管理和運行。
    6.管理機構(gòu)。在保證獨立于一般預(yù)算的前提下，中央財政穩(wěn)定儲備金的管理和運營由財政部負責(zé)，省級財政穩(wěn)定儲備金的管理和運營由地方財政廳（局）負責(zé)。而且財政部對省級財政穩(wěn)定儲備金的制度建立、管理、運營負有指導(dǎo)、檢查和監(jiān)督職責(zé)。各儲備金賬戶須公開發(fā)布年度報告，披露相關(guān)信息。儲備金管理費用由一般財政預(yù)算安排，不得動用儲備金。儲備金每年的運行情況必須接受同級人大的監(jiān)督和ZF審計部門的審計。

作者：國務(wù)院發(fā)展研究中心宏觀經(jīng)濟研究部 陳昌盛 來源：國研視點 2011年3月25日

掃碼加我 拉你入群

請注明：姓名-公司-職位

以便審核進群資格，未注明則拒絕

分享0 收藏0 回帖

關(guān)鍵詞：儲備金 國務(wù)院發(fā)展研究中心 財政收入增長率 經(jīng)濟周期波動 宏觀經(jīng)濟形勢 制度 財政 專稿 儲備金