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榮朝和 武劍紅：鐵路債務危機與改革思路
鐵路債務問題已經迅速發(fā)展到其現(xiàn)金流斷裂無法掩蓋的地步，如不能及時妥善處置，鐵路部門借債還息惡性債務的累積額將會超過萬億元
鐵路債務問題已經迅速發(fā)展到其現(xiàn)金流斷裂無法掩蓋的地步，其膨脹之快和影響的嚴重性將超過人們愿意接受的程度。如不能及時妥善處置，鐵路部門借債還息惡性債務的累積額將會超過萬億元，而該行業(yè)無需很久每年所要吞噬的外部救助數(shù)額就會高達當年全國GDP的1%，大大超出財政和金融系統(tǒng)的承擔能力。當務之急是要盡快對過度規(guī)模的無碴軌道客運專線建設實施必要的關、停、并、轉，制止鐵路債務繼續(xù)大幅度增加的勢頭，最大可能地減少損失。此外，還有必要把鐵路債務危機放在鐵路改革以至綜合交通體制改革的總盤子中一起解決。鐵路必須盡快實現(xiàn)政企分開，并分別成立鐵路運輸總公司和鐵路建設與資產管理總公司，有利于各司其職并逐漸消化債務。
由于前期高鐵建設思路與決策失誤的原因，相關問題在短時期內就迅速累積起來，并發(fā)展到相當嚴重的程度。需要深入認識目前鐵路債務問題的嚴重性，特別是該問題已經發(fā)展到只靠鐵路自身不但無法根本解決而且在短期內都已難以維持的地步。必須由中央盡快采取果斷措施綜合性地進行妥善處理，以便化解當下難題，同時也有利于未來該行業(yè)以至整個財政金融領域的穩(wěn)定和良性發(fā)展，盡最大可能地減少損失。
一、 問題的嚴重性與急迫性
2011年“7.23” 重大事故以后，國務院常務會議決定開展高速鐵路及在建項目安全大檢查，適當降低新建高速鐵路運營初期的速度，對已經批準但尚未開工的鐵路建設項目重新組織系統(tǒng)的安全評估，并暫停審批新的鐵路建設項目。事故調查組的報告已經正式披露了近年高鐵建設中嚴重存在的安全問題。最近，為解決鐵路大量拖欠應付款和出現(xiàn)巨額經營虧損問題，國務院又協(xié)調多部門幫助鐵路發(fā)行“政府支持債券”并獲得應急貸款，同時準備對鐵路虧損進行補貼。這說明，建設決策重大失誤致使該行業(yè)財務現(xiàn)金流出現(xiàn)的問題也已經到了相當嚴重的程度。如不果斷采取有力措施，鐵路債務問題會迅速演變成為一場債務危機，并進一步蔓延影響到其他相關產業(yè)部門甚至危及國家財政和金融系統(tǒng)的安全。
2005年以來鐵路建設規(guī)模和債務規(guī)模急劇擴大。目前占主導地位的鐵路建設投融資模式是由部省成立合資鐵路項目公司，除資本金的一部分由地方籌集（主要是以由地方融資平臺向銀行貸款和社會發(fā)債的形式籌集的）外，其余約80%的資金均由鐵道部負責。一直被作為鐵路部門內源性資金及貸款與發(fā)債主要信用依據(jù)的鐵路建設基金，每年約有500～600億元。此外，在運輸主業(yè)開始虧損并需要用多種經營盈利來補貼的情況下，鐵路部門每年還將約200億原本應用于既有鐵路的更新改造的固定資產折舊提成投入新線建設。鐵路基建投資從2004年的532億元猛增到2010年的7009億元，其中大部分投資都是鐵路部門通過貸款、發(fā)債及各種短融方式籌集的，這使得鐵路債務的余額逐年大幅度上升。按照公布數(shù)據(jù)，2010年底鐵道部的總負債為1.8918萬億元，2011年上半年末為2.0907萬億元，資產負債率為58.53%。預計2011年底鐵路部門的總負債將達到2.3萬億元，無論是債務規(guī)模還是其增速都已到了非常嚴重的程度，因為每年征收的全部鐵路建設基金再加上可用的折舊提成，連支付債務利息都不夠。
2010年鐵路部門總債務中有69.28%是長期債務，表面看起來似乎這些才屬于鐵路的建設債務，但實際上主要包括短期負債和應付款的流動負債具有更大的殺傷力。在之前貨幣政策寬松條件下，鐵路部門利用了短期融資以“倒短”的辦法希望降低建設融資的財務費用，但緊縮后無“短”可倒，致使當期償債壓力激增，這部分短期負債2010年底已超過1300億元。2010年底鐵路部門的應付款則已超過4500億元，這些欠款的絕大部分是施工企業(yè)、供貨企業(yè)和機輛制造企業(yè)為鐵路墊付的款項。拖欠應付款造成大批施工、供貨與制造企業(yè)現(xiàn)金流出現(xiàn)問題，甚至引發(fā)民工欠薪等社會穩(wěn)定問題。鐵路債的償還違約也會影響大批基金、保險、理財以至社保資金的安全，并波及到社會。這也是為什么2011年下半年鐵路獲得的3000億元新債務資金被明確為“維穩(wěn)安定資金”，必須用于償還應付款，并進行即時追蹤審計的原因。
除了目前已有的2萬多億元債務，據(jù)報道把已經開工的項目投資建完至少還需要2.8萬億元，但鐵路部門在資本市場上已經面臨融不到資的窘境。同時，人們最不愿意看到的償債違約也已經開始了。由于自身經營現(xiàn)金流與巨額債務的規(guī)模完全無法匹配，其實鐵路早就采用寅吃卯糧的方式，通過借新還舊來以債抵債了，更為嚴重的是必須飲鴆止渴式地依靠舉債去付息。只不過前段貨幣政策的寬松一時掩蓋了其風險性，而貨幣政策收緊再加上金融監(jiān)管對單一客戶貸款以及發(fā)債額度比例的規(guī)定即將突破，一下子就使鐵路部門失去了繼續(xù)舉債的資格，并使其原已緊繃的現(xiàn)金流瞬間斷開，投資建設幾乎已無可能。
問題還不光在于鐵路債務過重導致的還本付息壓力，相比之下，未來長期大幅度的運營虧損正預示著更加黯淡的前景。待到大批客運專線建成運營，其長期的巨額虧損更將無法承受。目前已經或即將開通的高鐵與城際客運專線幾乎全部虧損，除少數(shù)繁忙干線和城市化連片地區(qū)的線路在三五年以后有望逐漸減少虧損，但在相當長時期內也很難實現(xiàn)全成本核算并盈利，其他絕大多數(shù)項目將會陷入長期和大幅度虧損的境地，沒有外部救助根本維持不下去�？紤]到鐵路運輸主業(yè)已數(shù)年虧損，以及可能的調價步伐趕不上成本上升和虧損增加的速度，未來出現(xiàn)鐵路行業(yè)每年的虧損額迅速達到甚至超過一千億元的局面不會太令人意外。
鐵路部門負債大幅增加但其資產負債率還一直維持在60%以下，這使得很多人不以為然，認為鐵路的財務狀況還不算太壞。其實鐵路部門尚能保持低資產負債率的主要原因是它的“在建工程”資產增速快，2009年和2010年其在建工程分別為8422億和1.2782萬億元，占資產總計的比重分別為34.28%和38.81%。一旦基本建設速度放慢或停止，其借債還息和借債運營的做法馬上就會使資產負債率陡然攀升，加上巨額運營虧損對鐵路資產中權益部分的侵蝕，甚至連資不抵債都并非遙不可及。
也就是說，目前我國鐵路行業(yè)已經深深陷入嚴重的債務危機之中。鐵路行業(yè)在自身現(xiàn)金流被基本漏空的情況下，實際上不但已經失去任何建設所需要的內源性投融資能力，而且也在很大程度上失去了相當長時期內的財務自生能力。如果處理不當，鐵路的惡性債務將會越滾越大，并很快變得無法收拾，不但整個鐵路行業(yè)無法自拔，還必然會較為嚴重地拖累銀行以至整個金融系統(tǒng)，并不可避免地危及國家財政的安全。
二、 盡快解決問題的必要性
有些意見主張“十二五”期間應下決心完成已經開工的鐵路項目，在這之后鐵路債務問題就可以隨著運輸?shù)脑鍪斩饾u化解。我們認為這只是一廂情愿的盲目樂觀。首先，很多鐵路項目的合理性需要重新審視，特別是相當普遍地存在著標準過高、過度專用和建設過度超前問題；其次，項目建設普遍超預算，2.8萬億不會是最終數(shù)字，大量屬于“三邊工程”的項目在實施中調概增加30%～50%，變成3.6～4.2萬億甚至更高都是完全可能的；第三，新線集中投產增加大量虧損，而絕大多數(shù)新線扭虧所需要的不會是一個短時期，鐵路自己根本撐不到那個時候；第四，無論是2.8萬億還是4.2萬億投資，鐵路部門自己都拿不出哪怕是十分之一的自有資金，因此只能是繼續(xù)增加其已經非常沉重的債務負擔。對這些重大問題不重視不解決，鐵路債務危機非但不會得到緩解，反而會迅速膨脹并爆發(fā)出來。
中國人口多、國土大，建設一定數(shù)量的高速鐵路是有必要的，但讓高速鐵路全面開花，甚至要“條條新線三百五”（即時速350公里及以上）就有問題了。正在大規(guī)模建設的各類客運專線，包括高速鐵路和城際鐵路，更準確說都是高速客運動車組的專用鐵路。專用意味著排他，而在鐵路運營中過分排他就是自動放棄極端重要的運輸密度經濟優(yōu)勢，成本代價極其高昂。最大的問題之一是在客運專線建設中，不顧我國許多地方是軟土地帶的國情而普遍采用超高標準的無碴軌道技術。無碴軌道從理論上說維護成本會很低，但由于無碴軌道對線路“無沉降”的要求是以毫米計算的，為達到標準只能大幅度增加建設費用。即便如此，仍舊不能避免線路路基在中長期內的自然沉降和由于地下水開采等引起的沉降，這使得安全隱患會長期隱藏在高鐵體系之下。由于無碴軌道的設計建造標準，這些線路不能承載貨運列車，也不能再改造成為有碴軌道。而且，由于高速線路（包括有碴軌道）需要對曲線部分的外軌加高以克服列車離心力的要求，也造成即便是稍低速度的客運列車也不能在上面行駛。這使得大批即將建成的客運專線面臨著沒有足夠客源需求開行足以達到經濟數(shù)量的高速列車，又不能開行真正為社會所需要的普通客貨列車，以至于陷入長期大幅度虧損的嚴重局面。
鐵路是運輸密度經濟非常顯著的運輸方式，長期在運輸密度不經濟的狀態(tài)下運營其財務狀況就難以維持。西方國家當年在鐵路建設高潮以后又大量拆除鐵路線，在很大程度上就是因鐵路過度建設運量過低而無法維持的結果。一條復線高鐵所形成的運輸能力以運輸密度計至少可達每年上億人公里∕（線路）公里以上，折合日均旅客運輸密度大約為28～30萬人公里∕公里左右。鐵路的巨額投資需要足夠多的實際運量去攤薄成本，因此運輸密度對于任何鐵路的效率以至生存都是決定性因素。有專家估計目前的高鐵造價和運營成本在現(xiàn)有票價水平上至少需要5000萬人公里∕公里的年運輸密度，即日均14～15萬人公里∕公里才能真正打平。年運輸密度在1000萬人公里∕公里以下的客運專線，在其他列車不能上線在的情況下，不但運輸能力必然大量閑置，而且運營收入也很難抵償其短期變動成本和利息償還，將成為長期的不良資產和問題資產。
鐵路部門近年一直強調客貨分線后可以騰出既有線的能力運貨，但由于大多數(shù)普通旅客不會很快轉變?yōu)楦哞F乘客，結果在多數(shù)通道上大幅度增加貨運能力的想法其實難以實現(xiàn)。也就是說，除運輸需求超大的那些運輸走廊之外，充分技術兼容、合理客貨混運以及不同類別列車混跑，應該是鐵路在規(guī)劃設計與運營中不可隨意放棄的原則。時速最高可達200多公里的普通鐵路實際上已能滿足我國大多數(shù)客貨運輸需要，而普通鐵路的造價（包括改造）和運營成本相比都要低廉得多，其車站站址與間距也更有利于鐵路不背離為絕大多數(shù)普通旅客提供服務的根本宗旨。普通鐵路顯然也更適于解決長期困擾我國的煤炭運輸問題。目前各地都熱衷于建設造價高昂且過于專用的高鐵，還有一些原本需求較充足的通道（如京津間和滬寧間）內竟幾乎同時建起多條最高標準的客運專線，運量分散更會使每一條高鐵線路都難以為繼。因此，除了在少數(shù)人口密集、經濟相對發(fā)達地區(qū)且尚未過度建設的項目，絕大多數(shù)高鐵線路開通以后將長期難以達到保本所需要的運量水平，整個客專系統(tǒng)在總體上長期大幅度虧損將不可避免。隨著一大批此類項目相繼開通，虧損大幅攀升和償債劇增的雙重壓力必然不斷加劇鐵路全行業(yè)資金鏈的斷裂程度。
在現(xiàn)體制下鐵路超規(guī)模的大發(fā)展過度透支未來，已明顯超出了自身以至全社會的承受能力。然而據(jù)了解，目前有關部門更多只是滿足于采取能讓鐵路部門獲得發(fā)債和貸款的能力以便繼續(xù)從資本市場融資。這種只關注短期臨時應對措施，而無視債務危機已經來臨的做法是十分危險的，不但會進一步加劇未來解決問題的難度，而且這些措施本身就維持不了多久。
按照當前的投融資模式和短期應急對策，即僅由中央財政信用的名義擔保來支持鐵路部門繼續(xù)舉債建設，如果鐵路每年基建投資維持在2010年的7000億元，則“十二五”期間鐵路部門的債務余額將超過5萬億，年利息支付將超過3000億元；如果鐵路每年基建投資降至5000億元，則該期間鐵道部的債務余額將超過4.2萬億，年利息支付將超過2500億元；即便每年基建投資降至3000億元，“十二五”期間其期債務余額也將會達到3.3萬億，年利息支付將超過1700億元。顯然，不但任何新融到的資金都將進一步增加該行業(yè)的惡性債務，而且金融市場能否允許這樣的事情繼續(xù)本身就是個巨大疑問。
鐵路債務危機即將成為一個黑洞，絕不是只要再增發(fā)幾次政府支持債券和應急貸款就可以解決問題的，其規(guī)模膨脹之快和影響的嚴重性會大大超過多數(shù)人愿意接受的程度。其實，鐵路部門所有的貸款和發(fā)債都是建立在國家信用基礎之上的，因此在其債務出現(xiàn)違約的情況下，這些“或有債務”將會立即轉變?yōu)橹醒胴斦闹苯迂熑�，這種不正常提高鐵路債務信用等級的做法，促使借貸雙方對風險防范都采取了機會主義的態(tài)度。如果不能及時解決這一次鐵路債務危機，鐵路部門僅借債還息惡性債務的累積額將會很快超過萬億元，而該行業(yè)無需很久每年所要吞噬的外部救助數(shù)額就會高達當年全國GDP 的1%。這一完全可能變?yōu)殚L期的負擔將大大超出我國中央財政和金融系統(tǒng)的承擔能力，必須對其有所警惕并盡量避免這樣的事態(tài)發(fā)生。此外，由各省融資平臺以貸款和發(fā)債形式籌集的數(shù)千億元鐵路建設資金也面臨著同樣的風險。若再不控制，讓“十二五”期末鐵路部門和地方政府的鐵路債務達到5萬億左右，相當于同期全國GDP的8～9%，其危險性不言而喻。
在這方面有國際教訓的前車之鑒。1964年因修建性新干線和長期經營不善，日本國鐵開始虧損，以后其虧損和債務迅速增加。在國家每年支付巨額補貼的情況下，國鐵的年虧損額在1985年竟達到頂峰的1.85萬億日元。為減少虧損，國鐵曾寄希望于不斷提高運價，1977年后的十年間先后13次提價，僅1986年的運價水平就比1980年提高了38%，但仍無濟于事。到1986年，國鐵的長期債務余額高達37.1萬億日元，相當于當時日本GDP的16.8%，只得被迫進行改革。盡管后來通過出售原國鐵資產和JR公司股票等償還了一部分，日本國家財政最后還不得不負擔了近2∕3的國鐵債務，并至今仍在以向國民征收香煙稅的形式緩慢消化。
國內外無數(shù)案例都已明示過，高起的融資成本、低于預期的收入和脆弱的預算能力是導致債務關系迅速惡化變質的三個基本因素。我國鐵路的債務危機由于多次錯過化解機會顯然已變得難以避免，現(xiàn)在到了必須認真思考如何處置的時候。解決這次鐵路債務危機，中央政府如果不能在“十二五”期間大規(guī)模動用財政資金接盤并直接投資鐵路建設，就需要下決心盡快控制債務規(guī)模并通過體制改革處理善后問題。我們認為，目前最重要的不是如何使鐵路部門能夠借到更多錢，而是要對在建項目進行認真“診斷”，盡快實施必要的關、停、并、轉（如將在建的蘭新、貴廣等一批客專項目改建成貨運為主的混用鐵路），制止鐵路惡性債務繼續(xù)大幅度增加的勢頭，同時妥善重組現(xiàn)有債務。必須弄清什么才是合理的鐵路網絡形態(tài)，特別是要盡量減少會淪為不良資產的無碴軌道客運專線，強調“寧肯慢一點，但要好一點”才能避免更大損失，也才能使鐵路真正得到更好的發(fā)展。
三、 債務危機處置與鐵路改革建議方案
鐵路建設和發(fā)展模式在過去數(shù)年出現(xiàn)重大失誤，不但徹底損傷了行業(yè)自身肌體的財務自生能力，而且已經嚴重侵害國家的經濟命脈。這次典型的“大折騰”造成巨大資源浪費和損失，拉升社會運輸成本，更使中國鐵路喪失了應有的良性發(fā)展機會。有些同志至今仍然主張繼續(xù)保留鐵道部，以便讓其作為責任機構處理已經累積起來的巨額債務并完成鐵路建設任務。而我們認為盡快實現(xiàn)鐵路的政企分開和建立綜合交通運輸管理體制，撤銷鐵道部，才是鐵路債務危機得到有效處置并使鐵路真正得到良性發(fā)展的先決條件。幾乎所有國際案例都證實了鐵路債務困局主要是由政企合一的體制所造成的，因此也只能靠體制改革解決，而絕不能反過來把債務處置理解成是改革的前提。而且，鐵道部以政府部門作為債務主體本來也嚴重違反了相關規(guī)定。
這段時期我國鐵路暴露出的部門利益至上、政府職能錯位（包括缺位和越位）、權力缺少約束等嚴重問題，其根本原因都與政企不分、部門分立以及國家未能制定合理有效的鐵路政策有關。只樂見加快建設卻忽視建立制度與規(guī)則，甚至縱容破壞規(guī)則的做法是危險的，而部門及前領導人在有意壟斷信息、隱瞞問題和誤導輿論等方面的情況也非常嚴重。延續(xù)這種體制只能是進一步增加問題的嚴重程度，并加大社會成本。那種交通建設資本金不到位，僅以少量財政資金撬動大量債務資金的融資模式，造成部門之間無序占有甚至搶奪資源以至于嚴重擾亂財政金融秩序、損害整個國家利益的狀況再也不能任其繼續(xù)發(fā)展下去了。政企不分體制和缺少政策方向所造成的嚴重問題，必須果斷地通過政企分開和明確政策方向去糾正。
我國綜合交通體制的改革已經嚴重滯后，其不良后果之一就是這次鐵路債務危機失控。近年鐵路在規(guī)劃和建設中的許多失誤，恰是由于其游離于綜合交通體制之外，單一方式利益至上并不斷膨脹所導致的。結果必然是背離社會需求的方向，資源配置嚴重扭曲，綜合交通體系的效率當然也難以保障。從這個角度看，綜合交通的大部制必須堅定不移地繼續(xù)推進，而當務之急是鐵路政企分開，并將相應行政管理職能盡快并入交通運輸部。將鐵路部門行政職能并入交通運輸部，有利于在綜合運輸?shù)捏w制下通過綜合規(guī)劃統(tǒng)籌考慮資源合理配置、統(tǒng)籌配置運力并提高運輸效率，降低包括高鐵的運營虧損，同時利用車購稅、燃油稅等收入統(tǒng)籌解決債務問題。也就是說，應該把鐵路債務問題放在鐵路改革以至綜合交通體制改革的總盤子中一起解決。
改革必有代價且需要決斷，但改革方案的設計必須穩(wěn)妥。國家財政沒有能力因為鐵路改革就一下子將數(shù)萬億不良債務銷賬，而剛在財政支持下清理過大筆壞賬的各上市商業(yè)銀行，也經受不住大批鐵路債務集中違約的打擊，因此需要建立有效的債務清償和處理機構與機制。首先是不能在失控狀態(tài)下繼續(xù)大幅度增加惡性債務，然后盡可能相對平穩(wěn)地通過各種可能途徑逐漸消化掉已有債務。作為實施鐵路政企分開方案的組成部分，應該分別成立鐵路運輸總公司和鐵路建設與資產管理總公司。
由于任何鐵路線上的客貨運輸一旦開通，其屬性就使得相關公共運輸服務不能隨意中斷，因此在任何鐵路改革方案中，使運營企業(yè)具有財務上的可持續(xù)能力都應該是基本條件。當然，改革還必須使運營企業(yè)具有提高效率、改善經營和承擔社會責任的動力，我們無疑也必須這樣做。鐵路運輸總公司要負責國鐵系統(tǒng)（也包括近期建設的多數(shù)部省合資鐵路）的客貨運營，承擔相關設施設備的購置、更新改造以及部分有效益的新建項目，同時也負責一部分債務余額（其比例需要認真研究）的償還責任。
至于鐵路運輸?shù)恼{度指揮問題，其實并非像鐵路部門長期堅持的那樣非由它自己直接掌管并實行統(tǒng)一調度不可。至少在政企分開并成立鐵路運輸總公司的條件下，調度指揮權限完全可以由后者承擔。而下一步鐵路運輸市場引入競爭和建立反壟斷規(guī)則等問題，包括調度權的重新合理配置，也正是需要在政企分開的背景下才真正有可能實質性地推進。為解決最緊迫的債務危機，我們首先必須實行政企分開，同時確保整個路網的運輸安全與穩(wěn)定，然后再回過頭來解決企業(yè)效率邊界、公益性運輸、引入社會資本與市場秩序等問題，當然還包括地方政府在區(qū)域性鐵路的責、權、利以及省部合資鐵路的運營管理合理化問題等。
鐵路建設與資產管理總公司作為承擔專門職能的特殊企業(yè)，類似于將日本鐵路改革時所分別成立的鐵路建設公團、新干線保有機構及清算事業(yè)團合并。要由它負責今后一段時期內國鐵系統(tǒng)相關基礎設施的投融資與建設，同時也負責相關資產的管理和債務償還。鐵路建設與資產管理總公司承接一定時期內原鐵路部門在部省合資項目公司中的權屬，建成后的鐵路設施委托或轉讓給鐵路運輸總公司負責運營。該公司需要接受包括降息、停息等減負辦法的債務重組，但無權增加任何新的惡性債務，其建設能力將根據(jù)每年獲得的財政與其他投入和規(guī)范化的融資能力決定。未來鐵路建設與資產管理總公司所承擔建設與債務償還的可能資金來源渠道包括鐵路設施的轉讓與租賃收入、相關資產的出售或處置收入、部分鐵路建設基金收入、其他社會資金投入以及中央專項基金的投入（可考慮部分來自燃油稅和車購稅）等。當然，也可考慮將上述鐵路建設、投融資與相關資產管理及債務償還兩項職能分開，分別設立特殊機構負責。
總之我們認為，目前已變得十分危險的鐵路債務危機原本并無必然發(fā)生的道理�！案哞F大躍進”是鐵路部門前領導人制造和利用行業(yè)信息不對稱等條件，故意夸大政企不分體制具有“集中力量辦大事”優(yōu)勢，鉆國家規(guī)劃空子，有意推遲改革并違反基本建設和市場經濟基本規(guī)律，結果走向反面同時付出重大代價的典型教訓，它從本質上嚴重違反了科學發(fā)展觀和轉變發(fā)展方式的要求，也暴露出我們在政策制定與執(zhí)行領域存在的體制機制問題。巨額鐵路債務的違約現(xiàn)已無法避免，相應的債務重組也已不可回避，而債務危機的盡快成功處理必須與在鐵路行業(yè)建立起長期合理有效的公共治理結構，以及建立綜合運輸體制一并統(tǒng)籌解決。我們還認為，此前曾指定先由鐵路部門負責提出鐵路改革方案的決定，已經明顯不適應目前新的情況，而且多年的事實已經清楚說明，鐵路部門本身作為主要改革對象不合適由其自己提出改革方案。因此，建議盡快改變鐵路改革的決策部署，在更高層次盡快研究鐵路改革方案并加快推進。
榮朝和、武劍紅為北京交通大學經濟管理學院教授
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