我國地方ZF績效考核指標(biāo)要素分析

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[tr][td]我國地方ZF績效考核指標(biāo)要素分析[/td][/tr]
[tr][td]【原文出處】南京師大學(xué)報：社會科學(xué)版[/td][/tr]
[tr][td]【原刊期號】20106[/td][/tr]
[tr][td]【原刊頁號】17～23[/td][/tr]
[tr][td]【分 類 號】D01[/td][/tr]
[tr][td]【分 類 名】公共行政[/td][/tr]
[tr][td]【復(fù)印期號】201103[/td][/tr]
[tr][td]【英文標(biāo)題】Analysis of the Performance Indicator of Local Government[/td][/tr]
[tr][td]【標(biāo)題注釋】基金項目：江蘇省社科基金項目(08ZZB004)[/td][/tr]
[tr][td]【文章日期】2010-04-06[/td][/tr]
[tr][td]【作 者】趙暉[/td][/tr]
[tr][td]【作者簡介】趙暉，博士，南京師范大學(xué)公共管理學(xué)院教授，博士生導(dǎo)師 210046[/td][/tr]
[tr][td]【內(nèi)容提要】提高ZF績效是ZF改革的重要目標(biāo)之一，而科學(xué)的ZF績效考核指標(biāo)是實現(xiàn)ZF績效管理的關(guān)鍵。當(dāng)前，我國地方ZF績效考核指標(biāo)要素存在ZF職能界定不清晰、過度追求經(jīng)濟(jì)增長、考核指標(biāo)定性與定量設(shè)置不合理、片面強調(diào)考核指標(biāo)的細(xì)化以及指標(biāo)體系的統(tǒng)一化等偏差。存在這些問題的根源，一方面在于我國行政管理體制仍存在許多弊端，另一方面在于地方ZF施政理念存在誤區(qū)。因而，必須樹立正確的政績觀，合理界定地方ZF職能，科學(xué)分析地方ZF戰(zhàn)略目標(biāo)，嘗試運用平衡計分卡設(shè)計地方ZF績效考核指標(biāo)要素。[/td][/tr]
[tr][td]【摘 要 題】行政管理[/td][/tr]
[tr][td]【英文摘要】Improving the government performance is one of the important objectives of local government reform, and scientific criteria for assessing government performance are the key to an effective management of its performance. At present, the criteria for assessing government performance are defective in that: government powers and responsibilities are not clearly defined, economic growth is overemphasized, the qualitative and quantitive criteria are not appropriately selected, the criteria are decomposed into trivial details, and the uniformity of the system is given too much priority. All these deviations result from the defects in the administrative system on the one hand, and from the local government's misconceptions about administration on the other. Therefore, we have to establish a correct view on evaluating the performance of public officials, define the functions of local government appropriately, and set the strategic objectives for the local government scientifically. On this basis, it is feasible to adopt the Balanced Scorecard to design the criteria for evaluating local government performance.[/td][/tr]
[tr][td]【關(guān) 鍵 詞】地方ZF/ZF績效/考核指標(biāo)/平衡計分卡
    local government/government performance/appraisal criteria/Balanced Scorecard[/td][/tr]
[tr][td]【正 文】
    中圖分類號：D630 文獻(xiàn)標(biāo)識碼：A 文章編號：1001-4608(2010)06-0017-07
    提高ZF績效，不僅是應(yīng)對席卷全球的ZF改革的需要，也是我國ZF行政改革不斷深入的需要，更是實施當(dāng)前我國ZF改革重要目標(biāo)的緊迫任務(wù)。所謂ZF績效，是指ZF履行職能的成績和效果�？茖W(xué)的ZF績效考核指標(biāo)是實現(xiàn)ZF績效管理的關(guān)鍵。然而，目前我國地方ZF績效考核指標(biāo)要素卻存在著諸多弊端，嚴(yán)重阻礙了我國ZF行政改革的深入開展，不利于我國ZF改革目標(biāo)的實現(xiàn)。因而，構(gòu)建科學(xué)的地方ZF績效考核指標(biāo)，對于轉(zhuǎn)變地方ZF職能，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會和諧發(fā)展具有重大的意義。
    一、我國地方ZF績效考核指標(biāo)要素存在的問題
    進(jìn)入新世紀(jì)以來，我國行政管理體制改革已經(jīng)取得豐碩的成果。各級地方ZF對阻礙行政管理體制改革的績效考核指標(biāo)做了許多改進(jìn)，績效考核指標(biāo)要素在科學(xué)、合理、規(guī)范的軌道上邁進(jìn)了一大步[1]，但目前仍然還存在著許多問題。這些問題主要表現(xiàn)在[2]：
    1.地方各級ZF普遍存在職能界定不清晰，ZF績效考核指標(biāo)要素不合理的狀況
    處于轉(zhuǎn)型時期的我國ZF在經(jīng)濟(jì)、社會職能方面仍舊過于寬泛，牽涉的事務(wù)具體龐雜，許多職責(zé)業(yè)務(wù)超出了ZF的實際執(zhí)行能力，這種職能現(xiàn)狀導(dǎo)致考察ZF部門和干部政績時，指標(biāo)紛繁復(fù)雜，往往把一些不該列為考核指標(biāo)的生產(chǎn)性指標(biāo)作為考核的重要依據(jù)；不少地方ZF和部門普遍存在著職能錯位、缺位、越位的現(xiàn)象，偏離了以ZF職能為基礎(chǔ)來確定ZF績效考核指標(biāo)的正確軌道。比如，對微觀經(jīng)濟(jì)活動的過度干預(yù)，把ZF管轄區(qū)域內(nèi)企業(yè)的產(chǎn)值、利潤、稅收作為績效指標(biāo)來加以考核，這顯然是ZF的越位。再如，有些地方ZF把“非公經(jīng)濟(jì)比重”和“居民文化娛樂消費支出比重”列入ZF績效評估指標(biāo)。這種價值取向促使不少地方ZF和干部為了應(yīng)付龐雜的職能疲于奔命，不能集中精力管好ZF應(yīng)該管的事情。ZF的職能是為各種所有制經(jīng)濟(jì)主體創(chuàng)造公平競爭的環(huán)境，而不能因所有制性質(zhì)不同而對“非公經(jīng)濟(jì)”特殊照顧；雖然ZF有義務(wù)推動社會文化事業(yè)的發(fā)展，但“居民文化娛樂消費支出”完全是居民自身的消費權(quán)利，ZF無權(quán)加以干預(yù)。因此，“非公經(jīng)濟(jì)比重”和“居民文化娛樂消費支出比重”并不能恰當(dāng)?shù)卦u估ZF的績效水平�？梢�，只有清晰界定ZF職能，才能正確設(shè)定ZF績效指標(biāo)。
    2.地方各級ZF績效考核指標(biāo)存在著過度追求經(jīng)濟(jì)增長的傾向
    由于我國是一個典型的后發(fā)國家，迫于內(nèi)外各種壓力，作為基礎(chǔ)的物質(zhì)層面現(xiàn)代化——經(jīng)濟(jì)發(fā)展，被賦予了遠(yuǎn)遠(yuǎn)超乎早發(fā)國家之上的重要性和緊迫性，結(jié)果現(xiàn)代化被扭曲為經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化，而經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化又被進(jìn)一步簡單化為“工業(yè)化”，“工業(yè)化”一詞從廣義上說已成為“經(jīng)濟(jì)現(xiàn)代化”的同義詞。后發(fā)國家有別于早發(fā)國家的另一特殊之處在于社會本身的現(xiàn)代化動力不足，急需現(xiàn)代化取向的ZF運用行政力量強行啟動現(xiàn)代化進(jìn)程，因而組織、推動、引領(lǐng)現(xiàn)代化建設(shè)往往成為這些國家的重要職責(zé)。這兩方面的邏輯合在一起，使ZF對公共行政的經(jīng)濟(jì)績效給予最大程度的關(guān)注。在這樣的邏輯下，我國各級地方ZF通過建立層層經(jīng)濟(jì)目標(biāo)責(zé)任制，考核地方各級行政首長，并以此作為地方各級行政首長升遷任免的主要依據(jù)，從而達(dá)到追求經(jīng)濟(jì)高速增長的目標(biāo)。然而，“過分強調(diào)經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域而忽視社會發(fā)展領(lǐng)域是現(xiàn)行考核的普遍缺陷”[3]。這諸多弊端，導(dǎo)致地方ZF官員只重視經(jīng)濟(jì)發(fā)展，而忽視經(jīng)濟(jì)、社會、自然的協(xié)調(diào)發(fā)展，主要表現(xiàn)在對改善民生重視不夠，社會公共事業(yè)沒有同步發(fā)展，人民生活水平?jīng)]有得到普遍提高，貧富分化嚴(yán)重，在節(jié)能減排、環(huán)境保護(hù)與節(jié)約資源等方面的考核較少，環(huán)境破壞嚴(yán)重，造成民眾怨憤，可持續(xù)發(fā)展后勁不足等不良后果。
    3.地方各級ZF普遍存在著考核指標(biāo)的定性與定量設(shè)置不合理的現(xiàn)象
    一些地方ZF在績效考核中，一方面，過度偏重定性指標(biāo)，對ZF部門實行的績效測評大多只有原則且籠統(tǒng)的規(guī)定。在實際考核時，往往簡單籠統(tǒng)地從定性指標(biāo)入手，缺乏具體、量化的規(guī)定。這種簡單籠統(tǒng)的指標(biāo)設(shè)計，由于未分類并細(xì)化標(biāo)準(zhǔn)，既不能區(qū)分不同層次、不同類型、不同崗位績效的要求，也不能真正反映出ZF部門及其管理人員不同的工作業(yè)績、工作狀況和工作作風(fēng)等，以致考核往往脫離崗位責(zé)任和實際效果。而另一方面，地方ZF政績考評卻又過度迷信定量化評價指標(biāo)，將諸如GDP、人均純收入、引進(jìn)外資額度、破案數(shù)量及破案率、造林總數(shù)、處罰人數(shù)、罰沒款額等等都納入到ZF績效考核指標(biāo)體系當(dāng)中，導(dǎo)致ZF官員們使出渾身解數(shù)，甚至不惜做出給統(tǒng)計數(shù)據(jù)摻和水分，虛報指數(shù)等欺上瞞下的行為。這助長了急功近利、好大喜功、虛漂浮夸的不良政風(fēng)，使得人民苦不堪言。
    4.單純追求指標(biāo)的細(xì)化以及指標(biāo)體系的統(tǒng)一化
    我國ZF績效考核體系的設(shè)計過程中，常常會出現(xiàn)單純追求指標(biāo)的細(xì)化以及指標(biāo)體系的統(tǒng)一化的錯誤趨向。目前，在ZF績效管理方面所做的大多數(shù)探索，都是從指標(biāo)入手而不是從使命和戰(zhàn)略入手的，所以很自然地會陷入指標(biāo)的糾纏，同時大多都會試圖建立起一套各地ZF通用的績效考核體系。然而，即使是對于同樣一級地方ZF，我們也不應(yīng)該采取一套完全一致的績效考核指標(biāo)體系或要求達(dá)到相同的指標(biāo)值。全國不同地方在自然稟賦以及經(jīng)濟(jì)、社會等諸多方面存在較大差異，因此，不同的地方在發(fā)展戰(zhàn)略方面也應(yīng)當(dāng)有所區(qū)別，不可能要求所有的地方都追求相同發(fā)展模式。由于我們現(xiàn)行的ZF績效評估思路恰恰是用完全相同的指標(biāo)體系去對地方ZF的績效進(jìn)行評估，這造成了幾乎所有的地方ZF都去招商引資，不遺余力地上項目、搞開發(fā)區(qū)、修廣場，而不是因地制宜、實事求是地制定本地的發(fā)展戰(zhàn)略和工作目標(biāo)，謀求地方的健康和可持續(xù)發(fā)展。這種評價模式還導(dǎo)致那些資源貧乏、地理位置不佳以及經(jīng)濟(jì)、教育和社會基礎(chǔ)薄弱的地方ZF，因采用同一套績效考核指標(biāo)進(jìn)行評價得不到好的結(jié)果而失去努力的動力。
  

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關(guān)鍵詞：績效考核指標(biāo) 績效考核 地方ZF ZF績效 performance 績效考核 博士生 指標(biāo) 南京師大 江蘇省

  二、地方ZF績效考核指標(biāo)要素存在問題的原因
    我國地方ZF績效考核指標(biāo)存在上述諸多問題，其原因在于不合理的行政管理體制和行政管理觀念上存在誤區(qū)�！霸趬毫π托姓�體制中，上級機關(guān)制定各項經(jīng)濟(jì)、社會發(fā)展目標(biāo)，并加以具體化和數(shù)字化后，以指標(biāo)和任務(wù)的形式分派給各個下級行政組織，并以這些指標(biāo)、任務(wù)的完成情況作為評價、考核的主要依據(jù)，下級機關(guān)官員的升遷、榮譽都和完成上級下達(dá)的任務(wù)掛鉤，承受著來自上級行政機關(guān)的巨大壓力”[4]。同時，由于觀念上存在一些誤區(qū)，很容易造成地方官員唯官不為民，服務(wù)意識淡薄。另外，群眾對地方ZF的期望高而約束力低，這就造成地方ZF行為呈現(xiàn)功利性與短期性，與建設(shè)績效ZF背道而馳。具體表現(xiàn)在：
    1.行政管理體制方面原因
    (1)地方ZF職能定位不準(zhǔn)，導(dǎo)致其出現(xiàn)錯誤的績效定位
    我國地方ZF在履行職能上仍然存在著越位與缺位現(xiàn)象，與市場經(jīng)濟(jì)條件下ZF所應(yīng)承擔(dān)的職能嚴(yán)重不符。職能越位主要表現(xiàn)在地方ZF充當(dāng)經(jīng)濟(jì)活動主體，代替農(nóng)民與企業(yè)決策，強制推行經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)調(diào)整，干預(yù)企業(yè)經(jīng)營活動，很多地方ZF直接參與招商引資，并將其列為地方重要工作來抓。職能缺位主要表現(xiàn)在地方ZF公共服務(wù)職能弱化，教育、文化、科技、衛(wèi)生、環(huán)保、食品安全、技術(shù)監(jiān)督等方面的職能履行不到位。由于地方ZF職能定位不準(zhǔn)，降低了ZF工作績效。
    (2)機構(gòu)設(shè)置不盡合理，影響地方ZF工作績效水平
    目前，我國地方機構(gòu)的設(shè)置基本上采用與縣級機構(gòu)上下對口的模式，地方ZF承擔(dān)著各種由上級機構(gòu)下派的任務(wù)，這些工作任務(wù)一般要進(jìn)行年終考核，對其完成情況進(jìn)行檢查評比，這不僅加大了地方ZF的工作任務(wù)，而且增加了地方ZF的財政負(fù)擔(dān)。同時，由于“條條”、“塊塊”機構(gòu)職責(zé)糾纏不清，工作推諉扯皮，造成地方ZF協(xié)調(diào)各部門工作存在很大困難。另外，地方因人設(shè)崗情況較多，造成人員膨脹、機構(gòu)臃腫，嚴(yán)重影響了地方ZF的工作績效。
    (3)人事管理存在一定的缺陷，使得地方ZF績效呈現(xiàn)短期效應(yīng)
    地方ZF官員的提拔主要由上級決定。這種地方ZF主要領(lǐng)導(dǎo)的選拔任用與提拔方式，導(dǎo)致了地方ZF官員多以服從上級命令為主，而容易忽略民眾的意愿。干部任期制度與干部頻繁的調(diào)整容易造成地方ZF官員對未來預(yù)期低，進(jìn)而做出一些急功近利的決策，甚至進(jìn)行權(quán)力尋租。干部實績考核制度是一把“雙刃劍”，一方面能夠引導(dǎo)干部做出一定的政績，但是，過分強調(diào)實績導(dǎo)致了地方干部追求完成顯性化、短期性的工作，不利于地方經(jīng)濟(jì)、社會的長遠(yuǎn)發(fā)展。
    (4)地方ZF財政困難，使得地方ZF工作績效無財力保障
    自1994年實行分稅制財政體制以來，盡管地方財政收入增長較快，但由于上級收入較多，增收不得益情況明顯。農(nóng)村稅費改革后，地方失去了主要財政收入渠道，造成地方ZF財力減弱。而與此同時，失地農(nóng)民保障、農(nóng)村公共衛(wèi)生、扶貧救助、拆遷補償、路橋建設(shè)維護(hù)等支出增多，造成鎮(zhèn)級財政支出劇增。加上早期地方ZF辦企業(yè)留下的債務(wù)包袱，這使得我國很多地方財政陷入負(fù)債運行。相當(dāng)部分地方財政只能保證基本工資，機構(gòu)運行費用不足，公共投資減少，導(dǎo)致基礎(chǔ)設(shè)施落后，農(nóng)民的教育、醫(yī)療等公共需求得不到很好的保障。同時，在機構(gòu)對口設(shè)置的基礎(chǔ)上，上級ZF對地方ZF實施嚴(yán)格的績效考核，并根據(jù)考核結(jié)果實行人事調(diào)整與各種獎勵，地方ZF工作人員出于政治與經(jīng)濟(jì)利益的考慮，不得不舉債完成各種達(dá)標(biāo)考核。由此可見，地方ZF陷入財政困境與地方ZF績效考核形成了惡性循環(huán)。
    2.行政管理觀念方面原因
    觀念是指導(dǎo)一切行為的燈塔，對地方ZF官員的行為具有極強的約束與指導(dǎo)作用。由于觀念上存在一些誤區(qū)，阻礙了地方ZF績效水平的改進(jìn)，主要表現(xiàn)在以下幾個方面：
    (1)官本位思想作祟
    官本位是一種價值取向，是指公共權(quán)力的運行以“官”的利益和意志為最根本的出發(fā)點和落腳點，進(jìn)而形成的以是否為官、官職大小為評判人生價值的標(biāo)準(zhǔn)。我國地方工作人員“官本位”思想還普遍存在，尚未形成服務(wù)行政的理念，往往從自身或本部門的利益出發(fā)進(jìn)行施政，沒有把工作立足點放在為工農(nóng)業(yè)生產(chǎn)和群眾生活服務(wù)上。在施政理念上，總體來說以管為主，且管理方式比較落后，沒有把服務(wù)融入管理之中。有些地方ZF中人治色彩還相當(dāng)濃厚，法律意識不強，抵制ZF績效評估制度改革的實施。這些錯誤的觀念都阻礙了地方ZF績效的提高。而另一方面，我國地方ZF績效評估指標(biāo)要素普遍缺少維護(hù)社會公平、推進(jìn)政治民主與行政公開、促進(jìn)公民參與、改善ZF與公民關(guān)系等相關(guān)領(lǐng)域的指標(biāo)。可以說，維護(hù)社會公平和提供公共服務(wù)是我國ZF的核心使命，也是ZF合法性的基礎(chǔ)，是ZF績效評估指標(biāo)不容回避的領(lǐng)域。雖然社會公平度、行政公開和民主化程度、公民參與度、ZF與公民關(guān)系等指標(biāo)均不易測量，但這正是理論研究者和實際工作者需要努力解決的問題。
    (2)傳統(tǒng)文化的影響
    現(xiàn)代ZF績效評估這一正式的ZF制度安排是一種舶來品，在運用時能否在一國生根和健全起來，與該國的非正式制度安排有很大的關(guān)系。而文化就是一種非常重要的非正式制度安排，它是歷史沉淀下來的穩(wěn)定的觀念要素，對ZF績效評估產(chǎn)生深層次的影響。中國文化存在著封閉性與排他性、權(quán)威人格取向、形式主義、習(xí)慣于內(nèi)省自保而忽視實際效果的倫理觀等特點。這種文化特性對績效指標(biāo)設(shè)計的影響是，主觀定性色彩濃厚，績效標(biāo)準(zhǔn)剛性不足，而且由于崇尚權(quán)威和官本位的思想，加上相對集中的政治結(jié)構(gòu)，使我國公民的參與程度不高，進(jìn)而使ZF的績效指標(biāo)更多地表現(xiàn)為自上而下的過程，難免會出現(xiàn)與公眾利益不相吻合的情況。
    (3)科學(xué)發(fā)展觀與正確政績觀貫徹不徹底
    “以人為本，全面協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的科學(xué)發(fā)展觀，其要義是發(fā)展，其核心是以人為本，其基本要求是全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)，其方法是統(tǒng)籌和平衡”。這要求ZF績效評估必須全面評估其發(fā)展的目的性、全面性、協(xié)調(diào)性、可持續(xù)性、創(chuàng)新性等方面的內(nèi)容，也就是要評估ZF在推進(jìn)以人為本、全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的框架下取得的各項工作績效，評估其在統(tǒng)籌城鄉(xiāng)發(fā)展、區(qū)域發(fā)展、社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展、國內(nèi)發(fā)展與對外開放、人與自然和諧發(fā)展方面的能力，評估投入成本，強調(diào)可持續(xù)發(fā)展，這就要求必須做好打基礎(chǔ)利長遠(yuǎn)的工作。但是有些地方ZF沒有真正樹立科學(xué)發(fā)展觀與正確政績觀，重顯性政績，輕隱性政績；重近期效果，輕長遠(yuǎn)效益；重局部利益，輕全局利益，浮躁心態(tài)和短期行為嚴(yán)重。如有的地方為了追求一時的GDP上升，出臺各種優(yōu)惠政策，不惜低價拍賣土地和其他資源，對地方的長遠(yuǎn)發(fā)展造成了負(fù)面影響。

    三、科學(xué)設(shè)定地方ZF績效考核指標(biāo)要素的指導(dǎo)原則
    科學(xué)設(shè)定地方ZF績效考核指標(biāo)要素，必須以科學(xué)發(fā)展觀和正確政績觀為指導(dǎo)原則，合理界定地方ZF職能，正確分析地方ZF發(fā)展的戰(zhàn)略目標(biāo)。
    1.以科學(xué)發(fā)展觀和正確政績觀為指導(dǎo)思想
    科學(xué)發(fā)展觀與正確政績觀是科學(xué)合理定位地方ZF績效考核指標(biāo)要素的指導(dǎo)思想�？茖W(xué)發(fā)展觀是我國經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的根本指針，也是ZF行為的方向盤，其“第一要義是發(fā)展，核心是以人為本，基本要求是全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展，根本方法是統(tǒng)籌兼顧”。政績觀是指人們對政績的總體看法，包含什么是政績、為誰建政績與如何取得政績?nèi)齻�方面�？茖W(xué)發(fā)展觀引導(dǎo)著正確政績觀，正確政績觀體現(xiàn)科學(xué)發(fā)展觀。發(fā)展觀和政績觀決定著ZF的發(fā)展戰(zhàn)略和發(fā)展方式，也從根本上決定了ZF績效考核指標(biāo)設(shè)計的價值取向、基本內(nèi)容、權(quán)重分配和考核體制。因此，地方ZF績效考核指標(biāo)設(shè)計應(yīng)符合、體現(xiàn)與實踐科學(xué)發(fā)展觀和正確政績觀的要求。
    具體而言，績效考核指標(biāo)設(shè)計應(yīng)堅持以人為本的價值取向。引導(dǎo)地方ZF把群眾的利益放在第一位，按照群眾的需求，及時調(diào)整行政策略，快速回應(yīng)群眾需求，提供優(yōu)質(zhì)、高效的公共服務(wù)，改進(jìn)工作績效。在內(nèi)容上要貫徹全面、協(xié)調(diào)、可持續(xù)發(fā)展的基本要求，涵蓋政治、經(jīng)濟(jì)、文化、民生、環(huán)保等方面。在價值取向上，既關(guān)注當(dāng)前的發(fā)展成果，又重視引導(dǎo)地方ZF走可持續(xù)發(fā)展的道路；既關(guān)注經(jīng)濟(jì)增長的總量，又反映人民群眾得到的實惠；既全面反映地方ZF的職能，又突出重點工作績效；既呈現(xiàn)ZF工作的外部效應(yīng)，又反映ZF自身建設(shè)狀況；既突出效益產(chǎn)出考核，又關(guān)注成本投入。在考核機制上，要由過去以官方和上級評估為主的單一評估機制轉(zhuǎn)向包括社會公眾參與的多元主體績效評估機制。要把公眾評議結(jié)果作為地方ZF績效考核的重要指標(biāo)，民眾應(yīng)重點參與評議地方ZF貫徹上級黨委、ZF重大決策部署，維護(hù)群眾利益，依法穩(wěn)妥處理侵害群眾利益問題，提供公共服務(wù)和ZF自身建設(shè)等事項。在績效考核指標(biāo)權(quán)重分配上，應(yīng)引導(dǎo)ZF轉(zhuǎn)變發(fā)展方式，在降低ZF成本與改善ZF績效等方面做出更多的努力。
    2.科學(xué)合理界定地方ZF職能
    從本質(zhì)上來說，ZF績效就是ZF履行基本職能的成績和效果，因此，科學(xué)合理定位地方ZF承擔(dān)的基本職能是探討地方ZF績效考核指標(biāo)要素的前提條件。從地方ZF績效考核指標(biāo)要素角度而言，我國地方ZF應(yīng)承擔(dān)的主要職能有：(1)經(jīng)濟(jì)發(fā)展職能。制定地方經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展計劃、財政預(yù)算，依法組織收入和統(tǒng)籌安排財政支出，加強預(yù)算外資金管理。管理地方企業(yè)、合作經(jīng)濟(jì)組織和私營企業(yè)、個體戶，保障其合法權(quán)益。做好經(jīng)濟(jì)統(tǒng)計和其它經(jīng)濟(jì)管理工作。值得注意的是，很多地方將招商引資作為其經(jīng)濟(jì)職能的重要方面，而且在上級ZF組織的績效考核中占有相當(dāng)大的權(quán)重。(2)社會管理職能。開展科技、文化、教育、衛(wèi)生、計生、體育、廣播等社會工作。進(jìn)行社會治安綜合治理，調(diào)解和處理民間糾紛，維護(hù)社會秩序。承擔(dān)優(yōu)撫、救災(zāi)、復(fù)員退伍軍人和離退休人員安置、婚姻登記等工作。(3)組織建設(shè)職能。加強基層政權(quán)建設(shè)，保證黨和國家各項方針、政策和法律、法規(guī)的貫徹落實。搞好基層組織建設(shè)和民主法治建設(shè)。
    3.科學(xué)合理定位地方ZF的戰(zhàn)略目標(biāo)
    地方ZF績效考核指標(biāo)的選擇不僅要能夠從本質(zhì)上反映地方ZF履行職能的效果，而且要能夠?qū)ζ涔ぷ饔姓�確的導(dǎo)向作用，這就要求指標(biāo)要素應(yīng)契合地方發(fā)展戰(zhàn)略目標(biāo)的需要，突出維護(hù)政治穩(wěn)定、實現(xiàn)社會和諧，反映經(jīng)濟(jì)增長速度和經(jīng)濟(jì)發(fā)展質(zhì)量，強調(diào)經(jīng)濟(jì)、人口、資源與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展，以期不斷提高地方ZF推進(jìn)可持續(xù)發(fā)展的能力。因此，整個指標(biāo)要素應(yīng)以實現(xiàn)戰(zhàn)略目標(biāo)為導(dǎo)向[5]。
    經(jīng)濟(jì)發(fā)展是一切社會事業(yè)發(fā)展的基礎(chǔ)，是人民生活水平不斷提高的必要條件。而豐富的資源儲備和良好的生態(tài)環(huán)境是地方經(jīng)濟(jì)社會可持續(xù)發(fā)展的基石，因此地方ZF績效考核指標(biāo)要素應(yīng)引導(dǎo)地方ZF在謀求發(fā)展的同時注重節(jié)約資源、保護(hù)生態(tài)環(huán)境，推動地方經(jīng)濟(jì)的可持續(xù)發(fā)展。地方ZF在抓好經(jīng)濟(jì)發(fā)展的同時，加快地方教育、科技、衛(wèi)生、體育、廣播、計生、環(huán)保、就業(yè)、最低生活保障等各項社會事業(yè)發(fā)展；加強精神文明建設(shè)，開展好文明城鎮(zhèn)創(chuàng)建、誠信建設(shè)、未成年人思想道德建設(shè)、民主法制建設(shè)，通過化解社會矛盾，降低社會風(fēng)險，實現(xiàn)地方和諧。為了推動地方經(jīng)濟(jì)、社會的發(fā)展，有效發(fā)揮地方ZF的各項職能，保持政權(quán)的穩(wěn)定和基層組織的活力，必須科學(xué)合理地設(shè)置相應(yīng)的指標(biāo)來反映地方ZF制度建設(shè)、工作人員素質(zhì)、勤政廉政、財務(wù)收支等情況。
   

四、運用平衡計分卡設(shè)計地方ZF績效考核指標(biāo)要素
    平衡計分卡(BSC，Balanced Scorecard)最初是作為一種企業(yè)績效評估方法被研究出來的。它是由哈佛商學(xué)院羅伯特·卡普蘭教授和復(fù)興方案公司總裁戴維·諾頓于1992年共同開發(fā)。它從客戶、財務(wù)、內(nèi)部流程、學(xué)習(xí)與發(fā)展四個維度關(guān)注組織的績效，并要求各個維度之間保持適度的平衡[6]�！捌胶狻笔侵笇�績效的全方位考察，而不是集中在一兩項指標(biāo)上。“計分”是指通過每項指標(biāo)的權(quán)值設(shè)定、目標(biāo)要求與實際的實現(xiàn)，來逐項計分，評價結(jié)果是最終統(tǒng)計出的全部分值[7]367。
    平衡計分卡的精髓是追求組織長期目標(biāo)和短期目標(biāo)、結(jié)果目標(biāo)和過程目標(biāo)、組織績效和個人績效、外部關(guān)注和內(nèi)部訴求等重要管理變量之間的平衡[8]。在實踐中，平衡計分卡經(jīng)過改進(jìn)被人們應(yīng)用于ZF部門的績效管理。對于ZF績效評估而言，績效指標(biāo)體系的設(shè)計也強調(diào)“平衡”理念，要考慮ZF短期政績與長遠(yuǎn)政績、競爭與協(xié)作、公平與效率、發(fā)展與穩(wěn)定等之間的平衡，這是建立現(xiàn)代高績效ZF的必要條件。ZF的管理具有多目標(biāo)性，而且，它最終由層級組織來落實，并通過公務(wù)員變成ZF服務(wù)，在這方面，應(yīng)用平衡計分卡可以將目標(biāo)分解落實到有關(guān)職能部門，也可以與人事制度聯(lián)系起來，成為評價公務(wù)員的制度。與目標(biāo)管理系統(tǒng)相比，平衡計分卡績效管理系統(tǒng)實現(xiàn)了過程管理與目標(biāo)管理的并重。平衡計分卡所設(shè)置的四個維度構(gòu)成一個因果關(guān)系鏈，共同推動目標(biāo)的實現(xiàn)，而圍繞這四個維度所設(shè)計的指標(biāo)有助于對ZF部門運作過程的考核監(jiān)督。平衡計分卡還能“將需要評價ZF績效的所有目標(biāo)，按一定的規(guī)則指標(biāo)化，然后按重要性原則賦予不同的權(quán)值，從而將復(fù)雜的目標(biāo)管理簡化為能夠操作的評價指標(biāo)體系”[9]368。由此可見，平衡計分卡績效管理系統(tǒng)明顯比目標(biāo)管理系統(tǒng)更適合ZF這種多目標(biāo)組織。
    筆者從平衡計分卡的顧客、內(nèi)部管理、學(xué)習(xí)與成長、財務(wù)等四個維度構(gòu)建ZF績效考核指標(biāo)體系[10]。
    1.顧客維度
    顧客維度評價ZF機關(guān)工作，主要是看地方ZF服務(wù)社會(群眾)創(chuàng)造的價值與服務(wù)客戶(基層、企業(yè))創(chuàng)造的價值，具體體現(xiàn)在以下幾個方面：(1)經(jīng)濟(jì)績效。主要是在落實科學(xué)發(fā)展觀，實現(xiàn)經(jīng)濟(jì)更好更快發(fā)展等方面的貢獻(xiàn)度。(2)政治績效。主要是在政治面貌、政治安全、黨風(fēng)廉政、民主法制等方面的貢獻(xiàn)度。(3)文化績效。主要是在民族與城市精神的繼承與弘揚，思想道德與科學(xué)文化素質(zhì)的提高發(fā)展，城市理想和文化等方面的貢獻(xiàn)度。(4)社會績效。主要是在維護(hù)社會穩(wěn)定，發(fā)展教育衛(wèi)生體育，社會保障、救助、公益，社區(qū)建設(shè)等社會事業(yè)，構(gòu)建社會主義和諧社會等方面的貢獻(xiàn)度。(5)綜合績效。通過優(yōu)質(zhì)服務(wù)讓基層、企業(yè)與群眾滿意，為基層、企業(yè)與社會創(chuàng)造價值。
    2.內(nèi)部管理維度
    地方ZF的顧客主要是基層、企業(yè)和群眾，ZF機關(guān)代表和維護(hù)廣大人民的根本利益，ZF機關(guān)的工作應(yīng)由人民群眾來評判和檢驗。為此，必須進(jìn)一步轉(zhuǎn)變ZF職能，深入推進(jìn)政企分開、政資分開、政事分開、ZF與市場中介組織分開，減少和規(guī)范行政審批，把ZF職能轉(zhuǎn)到經(jīng)濟(jì)調(diào)節(jié)、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)上來，為市場主體創(chuàng)造公平競爭的環(huán)境、讓人民滿意，具體表現(xiàn)在以下方面：(1)深化ZF機構(gòu)改革，合理設(shè)置機構(gòu)，切實轉(zhuǎn)變ZF職能，強化公共管理和服務(wù)，提高行政效率，精簡審批項目，改進(jìn)審批形式方法。(2)完善行政管理決策機制。建立健全重大決策聽證、咨詢等制度，形成公眾參與、專家論證和ZF決定相結(jié)合的民主決策機制。(3)加快建設(shè)法治ZF，不斷推進(jìn)依法行政。認(rèn)真貫徹實施《行政許可法》和《全面推進(jìn)依法行政實施綱要》，嚴(yán)格執(zhí)行行政執(zhí)法責(zé)任制和行政執(zhí)法不當(dāng)責(zé)任追究制度，嚴(yán)格執(zhí)行行政賠償和補償制度，加快建立權(quán)責(zé)明確、行為規(guī)范的行政執(zhí)法體制。(4)完善行政管理監(jiān)督機制。廣辟監(jiān)督渠道，強化對決策、執(zhí)行環(huán)節(jié)的監(jiān)督，完善人大、政協(xié)、司法、人民團(tuán)體、輿論依法監(jiān)督的機制。
    3.學(xué)習(xí)與成長維度
    具體體現(xiàn)在以下方面：(1)深入學(xué)習(xí)黨的方針政策，為落實科學(xué)發(fā)展觀提供強有力的思想、組織、作風(fēng)和制度保證。(2)進(jìn)一步加強機關(guān)部門黨組織和黨員隊伍建設(shè)，充分發(fā)揮戰(zhàn)斗堡壘和先鋒模范作用。(3)認(rèn)真學(xué)習(xí)貫徹黨章，堅決維護(hù)黨的紀(jì)律特別是政治紀(jì)律，推進(jìn)黨風(fēng)廉政建設(shè)。加強對權(quán)力運行的制約監(jiān)督，抓好干部和重點部門、熱點崗位人員的反腐倡廉教育。把解決損害群眾利益的突出問題作為工作重點，嚴(yán)肅查處違紀(jì)違法等案件。(4)注重執(zhí)政理念和能力建設(shè)。重點加強發(fā)展、為民、服務(wù)、法治、民主、績效、科學(xué)、創(chuàng)新等理念和能力建設(shè)，并大膽實踐不斷完善，提高機關(guān)和公務(wù)員的執(zhí)政能力和水平。(5)堅持以人為本、開放溝通、全員參與、持續(xù)創(chuàng)新的原則，營造干事創(chuàng)業(yè)、和諧向上的文化氛圍。
    4.財務(wù)維度
    主要是看ZF機關(guān)遵循經(jīng)濟(jì)原則，少花錢多辦事，在追求盡可能大的效益的同時、盡可能地減少人力、物力、財力消耗，或者以盡可能少的投入或成本、提供與維持既定數(shù)量和質(zhì)量的公共產(chǎn)品或服務(wù)，樹立濃厚的成本意識和資源環(huán)境意識，降低施政(工作)成本、節(jié)約開支方面的效果，具體表現(xiàn)在以下方面：(1)通過建立高水平的績效管理，使機關(guān)建設(shè)科學(xué)化、規(guī)范化。引入和施行以績效管理為主，兼容目標(biāo)管理、全面質(zhì)量管理、標(biāo)桿管理和平衡計分卡等先進(jìn)管理手段和方法，績效的評估考核，做到科學(xué)、真實和導(dǎo)向正確；績效的追蹤反饋，達(dá)到迅速、有效和適度。發(fā)揮公務(wù)員監(jiān)督信息共享互動機制的作用，把紀(jì)檢監(jiān)察、干部監(jiān)督、信訪、審計、反貪、行政復(fù)議和訴訟等相關(guān)情況納入績效評估。(2)優(yōu)化組織結(jié)構(gòu)和工作流程。適應(yīng)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展需要，優(yōu)化調(diào)整原有組織架構(gòu)和權(quán)力運行結(jié)構(gòu)。(3)加強制度建設(shè)。堅持科學(xué)、民主、法治、服務(wù)、公開、效率、監(jiān)督、考核等原則，使規(guī)章制度逐步規(guī)范化、全覆蓋。(4)運用平衡計分卡原理，對每項工作的流程規(guī)則、質(zhì)量及時間要求、高績效標(biāo)準(zhǔn)、考核評估方法等進(jìn)行細(xì)化，使每名工作人員承擔(dān)的工作可量化。
    應(yīng)該說明的是，在指標(biāo)要素的設(shè)計中，由于不同的地方ZF在不同的時期，會有不同的戰(zhàn)略重點，因而平衡計分卡的四個方面及其對應(yīng)的評價指標(biāo)也應(yīng)有輕重緩急之分，應(yīng)根據(jù)ZF職能和任務(wù)的實際情況給各評價指標(biāo)要素附權(quán)重，以期實現(xiàn)ZF管理的長期目標(biāo)和短期目標(biāo)、結(jié)果目標(biāo)和過程目標(biāo)、組織績效和個人績效、外部關(guān)注和內(nèi)部訴求等方面的和諧發(fā)展。[/td][/tr]

責(zé)任編輯】楊嶸均
【參考文獻(xiàn)】
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    [9]馬國賢.ZF績效管理[M].上海：復(fù)旦大學(xué)出版社，2005.
    [10]趙暉.對我國ZF績效管理發(fā)展的思考[J].黑龍江社會科學(xué)，2006(6).[/td][/tr]

這是樓主寫的嗎

conquergo 發(fā)表于 2012-5-6 09:17
這是樓主寫的嗎

不是。

寫得不錯。能寫點實際的指標(biāo)才好。